芬蘭緊急事務學院-『烏克蘭經驗啟示： 烏克蘭戰爭對公民社會之影響及戰時民眾防護』報告(上)

烏克蘭經驗啟示： 烏克蘭戰爭對公民社會之影響及戰時民眾防護

Lessons from Ukraine: Impact of the war in Ukraine on civil society and protection of the population during the war

發布單位：芬蘭緊急服務學院（Emergency Services Academy Finland）
發布年份：2025年3月
作者：Mikko Räkköläinen, Dan Sundblom, Marko Juutinen
研究報告：79頁

原始報告下載連結如下：

http://info.smedu.fi/kirjasto/sarja_B/B8_2025.pdf

根據這份芬蘭緊急事務局的報告
該報告內容詳細，描述了烏克蘭戰爭對民眾與民防產生的影響，透過報告的內容，可以預期了解到戰時可能的態樣與樣貌，其相關見解與發現，對於民防整備工作上深具意義，
以下將針對報告內容，採上下兩篇作為整理介紹：

一、主要發現 (Key Findings)--(上篇)
二、建議事項 (Recommendations) (下篇)

本篇為上篇-主要發現

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研究目的：
因俄羅斯聯邦對烏克蘭發動的非法侵略戰爭，為研究和了解現代常規戰爭條件下的民防和基礎設施保護提供機會，為芬蘭民防建設提供具體的建議。

報告主要探討的主要問題：
「烏克蘭經驗啟示」主要探討四個問題：
1. 烏克蘭戰爭期間之民防體系是如何組織運作的？
2. 烏克蘭戰爭對平民人口及關鍵基礎設施產生了哪些影響？
3. 烏克蘭戰爭的影響在不同人口群體之間有何差異？
4. 從烏克蘭戰爭中獲得的經驗啟示，如何應用於芬蘭民防之組織與發展。

註記：研究限制與侷限

• 「烏克蘭經驗啟示」計畫之重點在於釐清烏克蘭的現狀。受限於計畫架構、資源多寡以及與整備相關資訊的機密性。
• 研究性質：採「探索性研究」，旨在廣泛勾勒議題全貌而非驗證單一假設。資料蒐集至公開資訊飽和為止，未包含機密數據，故非烏克蘭民防體系的詳盡呈現。
• 範疇界定：
  鎖定：民防、關鍵基礎設施、戰爭對民眾之影響。
  排除：心理韌性、經濟韌性、以及與民防無直接關聯的軍事防禦議題。
• 數據限制：缺乏廣泛統計數據，針對「不同族群的受影響差異」僅能提供基於觀察的有限解答，無法進行量化分析。
• 偏差與校正：
  抽樣偏差：受訪專家背景與資料來源可能趨同（同溫層效應）。
  戰時宣傳：考量烏克蘭作為交戰國的「戰略溝通」政策（資訊篩選與宣傳），研究分析時已將此因素納入考量以確保客觀。
• 報告定位：本報告僅呈現烏克蘭的經驗與現狀，並非對芬蘭現行民防體系的評估或審查。其目的在於提供芬蘭當局一套參考工具，用以自我檢視或驗證現行做法。
  

---【警語：內容很多，文長慎入】---
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一、主要發現 (Key Findings)

1.撤離行動

現因軍事行動之直接與間接影響，導致人口撤離至烏克蘭境內及國外地點的相關調查結果。範疇涵蓋自願自主撤離、保護性撤離及強制性撤離。

撤離者與境內流離失所者
在研究回顧期之初，受克里米亞與烏克蘭東部遭非法佔領影響，烏克蘭境內共有 146 萬 名境內流離失所者。其多數來自烏克蘭東部的頓內茨克與盧甘斯克地區。由於該地區衝突 自 2014 年起持續至今，境內流離失所者於新定居地的融入狀況相對良好（Channell-Justic e 2021）。

自俄羅斯發動全面侵略戰爭(2022年)以來之狀況

撤離者

• 690 萬人從烏克蘭逃亡海外，約佔烏克蘭總人口的 15 %。 其中半數於 2022 年 2 月至 3 月戰爭爆發後，立即離開該國。
• 離境者多數為婦女與兒童， 這主因是 2022 年 2 月 24 日生效的 18 至 60 歲男性出國禁令。（UNHCR2024a.）

境內流離失所者

• 烏克蘭目前約有 370 萬名境內流離失所者。其中 40% 曾被迫撤離超過一次，且 80% 已流離失所逾一年。
• 多數境內流離失所者原居住於鄰近前線之地區，目前則位於哈爾科夫（Harko va）與第聶伯羅彼得羅夫斯克（Dnipropetrovska）州，顯示其並未遠離原家園。
• 烏克蘭半數的境內流離失所者來自城市或其郊區；其中 25% 為兒童，22% 為領取退休金之長者。53 % 的境內流離失所家庭中，至少有一名成員患有慢性疾病或具身心障礙，惟目前尚無法判 定此狀況與戰前人口結構之關聯。（UNHCR2024a.）

戰爭初期的避難疏散執行狀況
多個受訪來源一致認為，在俄羅斯發動全面侵略戰爭之初，烏克蘭政府與相關當局未能有效組織避難疏散工作。

• 根據訪談資料顯示，戰爭初期民眾是在缺乏當局指引的情況下，自主且自願地進行疏散。受訪者指出，這種情況在某種程度上令烏克蘭當局感到意外。
• 各地方市鎮雖被要求制定避難疏散計畫，但多位受訪者認為，相關計畫的演練不僅次數不足，且內容也缺乏具體性。在衝突初期，高層機關亦未向地方執行單位提供足夠的指示規範。受訪者表示，烏克蘭當時無法及早做出避難疏散的政治決策。正如一名受訪專家指出，在武裝衝突威脅下，做出疏散決定是極其艱難的政治決策，且會產生負面的經濟與政治後 果。與自然災害不同，敵對勢力可針對疏散命令調整其行動，例如刻意延後攻擊，以誘發目標國民眾對決策者的不信任感。
• 由於在俄羅斯入侵初期尚未向民眾發布官方疏散指示，受訪來源指出，平民轉而向消防站等地方機關尋求協助與建議。因此，消防隊必須承擔新任務，包括採購與分發食物及其他民生必需品。這些活動亦促成了「不屈之點(Points of Invincibility)」的建立。
  

補充說明：不屈之點/無敵點(Points of Invincibility)
(烏克蘭: Пункт незламності)是烏克蘭的緊急避難所，在戰時停電期間為居民提供暖氣、水、電、移動通信和其他服務。該計畫由烏克蘭政府於2022年11月啟動，由於俄羅斯在2022年全面入侵烏克蘭後，對烏克蘭的關鍵基礎設施進行了大規模砲擊。
俄羅斯對關鍵基礎設施的大規模襲擊導致烏克蘭許多城市的電力、供水、暖氣和通訊中斷。 烏克蘭在廣泛地區設置「不屈之點」提供暖氣、供水、電力、行動通訊、網路、休息場所、急救箱以及母嬰用品等設施，每個「無敵點」可容納40至500人，停留時間不限。
2026年1月19日 烏克蘭總理尤利婭·斯維裡登科表示，烏克蘭境內共有10676個「不屈之點」投入使用，自年初以來已有13萬人使用過這些點。她宣布了進一步改進該網路的計劃，例如部署能夠持續運行更長時間且設備更完善的點--Wiki :Points of Invincibility

• 根據多位受訪者所述，地方救援當局在俄羅斯軍隊佔領區的疏散組織工作中扮演了重要角色。這顯然在很大程度上並非預先規劃，而是基於個別地方機關的自發行動。地方救援部門的人員有時冒著極大的個人危險，與佔領軍代表協商局部停火及安全疏散路線。救援部門的代表亦取得巴士及其他車輛以載運平民。
• 根據後來制定的官方準則，疏散係以車隊形式進行，於佔領區的特定地點會合後，集體 沿著協議路線穿越前線。撤離車隊是以載運無車民眾的巴士為核心組成，同時也納入駕駛自家車輛隨行的人員。根據受訪來源，養老院與照護機構等組織通常備有可供支配的專屬巴士或類似運輸設備，用以疏散住民。（策略溝通與資訊安全中心，無日期，51–55。）
• 根據芬蘭官方來源，在政府層級，由烏克蘭副總理負責疏散工作。地方軍事行政局負責第 一線的疏散行動，且其權限高於地方民事行政機構。烏克蘭陸軍的軍民合作（CIMIC）小組已與軍事行政局、地方政府、在該地區行動的軍事單位以及國家緊急服務局（SESU）協調疏散計畫之擬定與執行（CIVIC2023,13）。
• 在早期疏散失敗後，與俄羅斯武裝部隊協調的車隊成為一項重要措施。在多起案例中，當民眾試圖自行離開特定地區時，俄羅斯武裝部隊曾向平民車輛開火。在俄羅斯部隊推進或已佔領領土期間進行撤離，對烏克蘭平民而言似乎是最危險的選擇。因此，無理由假定俄羅斯人的行為具有系統性，更多係因軍事紀律渙散，以及針對烏克蘭（從俄羅斯視角而言）出乎意料的抵抗進行報復之結果；這亦導致了更多系統性的戰爭罪行，特別是在北部攻擊縱隊的推進路線上。(OHCH R 2024a; 魯登科 2023, 85.)
• 在俄羅斯武裝部隊推進進程較慢的地區，烏克蘭平民人口有更多時間自行撤離。撤離行動 似乎主要以汽車進行，這導致例如基輔聯外道路交通壅塞等狀況 (魯登科 2023,27)。
• 烏克蘭國家鐵路公司開始向前往該國西部地區的撤離人口提供免費運輸服務 (Aebi 等人 2024,2 4)。 免費疏散列車並非預先規劃，而是由國營鐵路公司 Ukrzaliznytsja 隨局勢發展機動應變。 根據其中一位受訪者所述，居住於農村地區且無交通工具可供支配的民眾，在前往火車站及其他疏散點時遭遇困難。

疏散民眾之支援

• 根據訪談與文獻資料，戰爭初期對於疏散民眾之支援與協助，實務上仍由接收地之地方政府負責（布羅夫科 2024,11）。 由於戰爭初期有大量人口疏散，滿足其基本需求需耗費龐大資源。許多非政府組織不論其原先專業領域為何，亦於戰爭初期開始協助境內流離失所者（亞齊納與 Zawadzki2023,59-61）。
• 在戰爭初期，境內流離失所者係透過各種臨時措施進行安置，例如設置帳篷營地或利用 體育館進行安置。具備經濟實力的境內流離失所者會自行尋找住房。根據一名受訪者所述， 烏克蘭東部的租金因此較戰前時期上漲了五倍。
• 低收入及其他弱勢的境內流離失所者已在臨時住所中滯留數月甚至數年之久。聯合國下屬組織亦報告指出，這些營地所提供的服務並不完善。受訪者評估，財力有限者、孩童及身心障礙者在這些處境下受害尤深。(OCHA2023a,15;UNHCR2024b.)
• 根據烏克蘭國家緊急事務局（SESU）提供的資訊，政府當局在戰爭期間已針對境內流 離失所者及其獲配住所，建立了一套統一的數位資料庫。 因此，儘管自戰爭初期的機動戰結束後，境內流離失所者的人數已大幅減少，但目前對其進行安置的工作仍較戰爭初期更為容易。

撤離之影響

• 戰爭初期數個月發生的大規模撤離行動，對多項基本服務與關鍵基礎設施造成了衝擊。例如 ，在烏克蘭西部，由於人口增加，行動通訊網路與電網的承載量受到了嚴峻考驗。另一方 面，在烏克蘭東部與南部地區，則由於工業活動停擺及人口撤離，導致電力消耗大幅下降。這對能源公司的財務狀況造成了影響 ，進而削弱其維護與修復網路的能力 (Aebi 等人 2024,29;PiddubnyiandGoriunov2024,22–2 3)。
• 人口從城市向農村及烏克蘭西部地區遷移，亦促使電信網路架構必須進行調整 ，並增建新的基地臺 (ITU2022,39)。 一名受訪者亦指出，戰爭初期的經驗顯示，若城市停電持續數日，居民便會開始自行撤離。
• 國內流離失所問題亦影響了烏克蘭的醫療照護。在前線附近地區，由於醫師與護理人員撤離，民用醫療照護量能隨之下降。 另一方面，該國西部地區的醫療保健系統必須因應較往常龐大的人口。在俄羅斯佔領區，醫療保健狀況最為惡劣，當地留守的人口即便要取得基礎藥物也面臨極大困難 (PHR20 23, 16-19)。 境內流離失所造成的混亂，加上難民在經濟與社會層面的脆弱性，亦增加了 弱勢族群（尤其是兒童與青少年）遭到剝削與人口販運的風險 (OCHA2023a,81-82;Kowalk owsi et al. 2023, 15)
• 除了自發性與獨立撤離的規模與速度外，烏克蘭當局亦對拒絕撤離的人數之多感到震驚。 根據一名受訪者所述，在戰爭期間控制權多次易手的城市中，可能仍有 20% 的原住居民留守。
• 受訪者指出，特別是在烏克蘭東部，拒絕撤離的動機可能是對於被留在俄羅斯邊境一側持漠然態度。其他潛在原因包括資源匱乏、欲看守建築物與農地等不動產，以及單純不願拋棄家園。然而，目前尚未發現針對該主題的詳細研究。該問題的顯著性體現在烏克蘭已實施的一項法律修正案中，該法案授權當局得強制撤離未成年人(VisitUkraine2023)。
• 戰爭亦導致未受戰火直接威脅地區的民眾進行撤離。特別是在冬季，基輔及其他大城市的居民被敦促在可能的情況下，遷往擁有木柴供暖與自有水井物件區域的農村地區 (亞辛斯基 2023, 50)。

2.行政安排

這些發現涵蓋三個關鍵主題：烏克蘭區域行政的整體結構及其對民防的影響、與人道主義除雷行動相關的行政議題，以及烏克蘭行政數位化及其在民防領域的運用。

行政區域劃分

• 烏克蘭於 2014 年後實施之行政改革，已將權力下放至區域及地方行政機關。文獻來源評估指出，此舉在戰時狀態下甚具助益，因其使決策更具彈性且更為迅速。儘管推行改革，烏克蘭的治理體系仍屬歐洲權力最集中的體系之一 (布羅夫科2024,2;Darkovichetal.2023) 。
• 在戰時狀態期間，有關地方與區域政府採購及招募之法規已有所放寬。於市鎮（Hromada ）層級執行政策之機關，已獲授權得在未事先諮詢市議會之情況下，就預算事宜逕行裁決。 各級行政機關已獲豁免於採購招標及職缺填補須執行全面應徵程序之規定。直接採購與招募有助於針對因衝突衍生之需求，提供更快速且更具彈性之應變。前述需求特別包括對國內流離失所者及其他受戰火影響居民之援助，以及招募替補人員以接替因戰爭逃離之工作 者 (布羅夫科 2024,9-10)。
• 由於烏克蘭東部爆發戰爭，自 2014 年起，烏克蘭部分地區已由地區軍事行政機關負責運 作。當烏克蘭因俄羅斯全面入侵而進入全國戰時狀態後，軍事行政機關的管轄範圍亦擴大至全國所有州（oblasts）。 地方民事行政機關隸屬於軍事行政機關。若因衝突後果導致民事行政機關無法執行既定任務，軍事行政機關將直接接管任務並取代市鎮（hromada）行政 機關 (布羅夫科 2024,12)。
• 烏克蘭國家緊急事務局（SESU）為國家級機關。這使資源能依需求在國內靈活調度（ 參見第 3.6.6 節）。根據受訪專家表示，包含核生化（CBRNE）專業單位在內的特定專門能力，亦由國家中心統一管理。

戰場清理相關行政作業

• 人道主義除雷及相關行政議題在專案資料中佔有重要地位。 除雷已被證明是一項重大挑戰，因俄羅斯武裝部隊在其佔領區內大量佈雷。此外，烏克蘭控制的地區亦受到佈撒式地雷與集束炸彈的汙染。烏克蘭在防守行動中亦開始使用地雷，此舉與其國際條約承諾相悖。隨著前線推移，清理作業的需求亦隨之增加。爆炸物對平民構成威脅，阻礙關鍵基礎設施及其他受損地點的修復，並妨礙經濟活動，例如導致農田無法耕作（MineActionReview2023a,2023b）。
• 截至 2022 年底，烏克蘭共有三個權責機關參與除雷行動：國防部下轄的國家地雷行動 中心、國家緊急服務局下轄的人道主義除雷中心，以及部會內的國家地雷行動管理 局。2023 年春季，於上述機構之上另成立了跨部會人道主義除雷委員會。根據文獻資料顯示 ，此行政架構顯得混亂且職權有所重疊。（MineActionReview2023a,364.）
• 烏克蘭目前仍無法制定出一套全面的地雷行動策略。此類策略應界定除雷工作的指揮體系與相關權責，並針對不同類型的除雷場址排定優先順序。烏克蘭國防部並未制定全面性策略，而是採取與地方政府合作的方式，逐年編列需進行勘測與清理的場址清單。烏克蘭當局指出，缺乏國家策略的主因在於戰爭狀態所帶來的各項挑戰。（MineActionNetwork 2023a, 370.）
• 目前約有 30 個人道除雷組織於烏克蘭境內運作。國際組織（如 HALOTrust 與丹麥難民理事會）在戰爭期間，難以從烏克蘭當局取得必要的運作執照。除了一般執照外，前述複雜的行政架構及未能有效落實的法規，亦增加了取得運送與銷毀爆炸物特殊許可的難度。必要設備的進口許可亦存在問題，係因其中多數被視為軍民兩用物品（MineActionNetwork2023a, 365）。
• 烏克蘭已建立 IMSACore 繪圖資料庫，用於標示爆炸物汙染區域及其清除狀況。該系統每日接收來自不同除雷組織之數據。 主管機關驗證數據後，會將部分內容向大眾公開。由於烏克蘭缺乏全面性的清除策略，因此尚無在清除工作中納入性別觀點的具體計畫。然而，個別國際組織已執行其專屬之性別敏感度策略。據報，這些策略能針對地雷受害者及對當地社區至關重要的除雷區域，提供有用的補充資訊。（MineActionReview2023a,368–369.)

行政數位化

• 2020 年，烏克蘭政府推出了 Diia 數位電子服務。公民可透過該服務的應用程式與網站，使用超過 130 個國家機關的服務。該應用程式亦提供公民多項官方文件之電子副本。該項服務普遍被視為成功，儘管在其運作過程中曾遭遇若干問題。其中最受關注的是該服務外洩了超過 2,600 萬份駕照，此事件顯然是受到與俄羅斯有關之駭客攻擊所致（ITU2022,22-23）。
• 在戰爭期間，透過 Diia 服務使用官方文件電子副本之功能已被證明具有重要意義。許多撤離者已遺失其個人身分證件之實體副本。 自戰爭爆發以來，該服務已增設多項新功能。例如，居民可透過此平臺登記為境內流離失所者。國家集中式資料庫的個人資料登記功能亦發揮了重要作用，例如協助因衝突而失散的家庭成員重聚。該服務亦用於登記適合作為避難處所的設施，並向民眾發布相關資訊（ITU2022 , 23; MSB 2023b, 17; SESU 2023, 16）。
• 許多文獻來源均強調烏克蘭資訊安全措施的重要性。該領域的多家民營業者在俄羅斯入侵前數月，即已著手提升其整備程度。就此而言，最重要的措施是在俄羅斯入侵前夕，決定將對國家行政運作至關重要的數據遷移至境外伺服器。以此方式，政府數據得以免受俄羅斯的實體攻擊與網路攻擊。為此，烏克蘭利用了該領域全球主要領導廠商（如 Google 與亞馬 遜）的雲端服務，並獲准以折扣甚至免費的方式使用。（Aebi 等人 2024,28.）

關鍵基礎設施

對關鍵基礎設施採取不同形式的攻擊一直是俄羅斯戰略的核心。網路攻擊與實體攻擊的目標涵蓋了物流、電信，以及燃料、熱能、水與電力的生產及分配。

• 多數受訪者評估認為，除心理創傷外，基礎設施遭受攻擊所產生的後果，是此衝突影響烏克蘭平民人口最顯著的方式。特別是在冬季，供熱生產與分配之問題已成為民防領域的重大挑戰 。受訪者強調了備用電源解決方案的重要性。

電信連線

• 俄羅斯武裝部隊在戰爭期間，持續透過實體攻擊與網路攻擊針對烏克蘭的電信連線進行打擊。例如，在戰爭初期，俄羅斯成功攻擊了烏克蘭廣泛使用的 ViasatKA-SAT 數據機 ，影響了武裝部隊與平民單位之電信連線。
• 網路攻擊亦針對個別服務供應商的網路進行。2022 年夏季，烏克蘭約有五分之一的行動通訊 網路容量受損，11 月情況最為嚴重，比例達 59%。此外，針對電力生產與配電系統的攻擊， 也對電信連線造成嚴重影響 (Aebi 等人 2024,27; 庫科拉 2024,58–59)。 這引發了進一步的後果 。例如，根據身處烏克蘭的受訪者所述，戰爭初期因電力與電信連線問題導致金融卡無法使用，使平民在購買糧食時遭遇困難。
• 俄羅斯在成功接管無線及固定電信基礎設施後，將烏克蘭的數據流量重新導向至位於俄羅斯境內的伺服器。這使得監控、重新導向或阻斷流量成為可能。俄羅斯亦利用電子戰幹擾 電視與廣播，並在戰爭首月轟炸了 30 多座電視與廣播電塔 (Aebi 等人 2024,27)。
• 主管機關與民營服務供應商均已採取多項措施，以提升電信韌性。透過法規修訂，已向服務供應商開放更多頻段。根據一位受訪的芬蘭專家表示，5G 網路在衝突期間展現了其技術韌性，這主要歸功於密集的基地臺網路。烏克蘭三大行動通訊供應商於 2022 年春季達成互惠協議，向其客戶提供國內漫遊服務。如此一來，單一服務供應商中斷所造成的影響，可藉由將電信流量自動轉移至另一家供應商的網路而降至最低 (Aebi 等人 2024,31;SchroederandDack2023, 15)。
• 根據受訪曾造訪烏克蘭的芬蘭人士表示，當地機關使用行動電話，特別是 WhatsApp 與 Signal 等通訊應用程式進行公務通訊。
• 民營服務供應商採取的關鍵措施包括確保電信塔在服務中斷期間的電力供應。根據訪談， 此項措施係藉由增設備用電力系統（通常為柴油發電機），並將電信基地臺內的舊型鉛酸電池汰換為高容量鋰電池而達成。部分電信公司在戰爭初期俄羅斯部隊推進之際 ，亦主動摧毀了受影響地區資訊網路的實體與軟體基礎設施。其目的在於保護網路免受敵方活動侵害，並防止敵方為其需求利用該基礎設施 (Aebi 等人 2024,28–29)。
• SpaceX 的星鏈（Starlink）衛星網路服務，已成為應對電信基礎設施中斷最顯著的技術解決方案之一。所需的終端設備已由該公司及烏克蘭的夥伴國家捐贈予烏國。
• 儘管衛星網路的速度不及無線或光纖網路，但在服務中斷期間，配備電池的星鏈終端設備已成為軍事與民防用途中極為有效的備援方案。目前尚無報告指出俄羅斯具備干擾其信號的能力。然而，部分政府機關尚未轉向使用衛星連接，因其設備位置可能遭到偵測定位 。對單一服務供應商的過度依賴，亦導致烏克蘭政府與 SpaceX 創辦人伊隆·馬斯克（Elon Musk）之間產生多次公開爭端。相關爭端涉及系統營運成本的負擔方式，以及該公司單方面決定將交付予烏克蘭的終端設備運作範圍限制在特定地理區域（Aebi 等人 2024,2 8; Schroeder and Dack 2023, 16–18）。

能源基礎設施

• 俄羅斯武裝部隊在戰爭期間持續針對烏克蘭的能源基礎設施進行攻擊。 空襲在戰爭不同階段的分佈方式各有不同。2022 年 10 月，俄羅斯對能源基礎設施場址發動了一系列大規模打擊。據信其目標（Aebi 等人 2024,8; 裡穆蒂斯 2024,3）係欲於冬季癱瘓烏克蘭的能源部門，隨後瓦解烏克蘭人民抵抗侵略者的意志。2023 年至 2024 年冬季期間，針對能源基礎設施的打擊力道並非特別強烈，但在 2024 年已再度加劇。
• 俄羅斯對烏克蘭電力基礎設施進行的飛彈與無人機襲擊，偶爾會導致波及數百萬居民的大規模停電。雖然襲擊目標涵蓋發電廠與輸電網路，但多數停電主因在於無法將產出的電力輸送至用戶端（裡穆蒂斯 2024,7;Watling 與 Dolzikova2024）。
• 戰爭初期，烏克蘭逾半數的能源生產仰賴核能。 隨著俄羅斯部隊於三月佔領札波羅熱核電廠，大部分的發電產能已告喪失。 雖然俄羅斯並未對核電廠直接進行軍事打擊，但其目標鎖定了供核電廠使用的輸電線 路變壓器。受上述打擊影響，札波羅熱及烏克蘭其他核電廠的反應爐已多次被迫停機 （Watling 與 Dolzikova 2024）
• 俄羅斯對烏克蘭發動侵略戰爭之際，烏克蘭正進行一項電網測試，旨在將其電網與俄羅斯電網斷開，並與歐洲電網營運商組織（ENTSO-E）的網路同步。目前尚無法證實戰爭爆發與電力網路測試之間的關聯。俄羅斯或許曾希望利用測試可能導致的混亂，進一步加劇烏克蘭境內的局勢動盪。然而，該測試最終取得成功，且因應戰爭局勢，該方案迅速轉變為永久性的解決方案。這項新安排賦予烏克蘭更大的自主權來管理其電力網路，並相應地剝奪了俄羅斯監控烏克蘭網路狀態的機會（Aebi 等人 2024,10; 裡穆蒂斯 2024,8）。
• 儘管發生大規模停電，但烏克蘭電網仍受到 1980 年代蘇聯時期建立的整體架構保護。該網路設計使其可被劃分為五個「孤島」，在國家電網完整性恢復前，這些孤島皆能獨立運作。 此外，在戰爭爆發前，烏克蘭網路的輸電容量約為 56GW，即便在最佳條件下，其發電量也僅為 32GW。 受戰爭破壞影響，目前估計發電與輸電容量均僅剩 10-15GW。此外， 烏克蘭電力網路與他國的跨境聯網能力亦相對有限。跨境傳輸線路曾遭受攻擊，且烏克蘭鄰近地區並無顯著的能源儲備可供冬季使用 (Watling 與 Dolzikova2024)。
• 儘管採取了防護措施，烏克蘭仍必須考慮整個網路因遭受實體攻擊而崩潰的可能性。 在這種情況下，許多電廠將啟動安全機制自動停機。在此情況下，重啟網路可能是一項極其複雜的操作，尤其必須同時修復電力網路的受損部位。長時間的中斷亦可能持續引發連鎖挑戰，例如重啟所需的通訊備用電池耗盡、反應爐因中子毒化導致核電廠暫時失能，以及冬季區域供暖系統因冷卻造成的損害。(NikolaievaandZwijnenburg2022;Popik2022,41–42.)
• 戰爭爆發之初，烏克蘭並未具備足夠的設備與零件以修復能源基礎設施。由於消耗量巨 大，儘管獲得外國援助，情況仍未改善。 特別是變壓器持續短缺 (MSB2024a,22)。戰爭導致工業用電大幅下降、撤離行動造成電力消耗的區域性轉移，加上因應戰爭實施的價格管制，均對該產業企業造成重大的經濟問題， 並反映於其經營績效中 (PiddubnyiandGoriunov2024,22)。
• 烏克蘭已採取立法行動，以維持能源基礎設施的修復量能。2022年，於能源部門從事維修任務的人員獲免除服兵役。2023年1月，用於修復能源基礎設施的產品獲免徵加值稅 (MSB202 3a, 20-21)。 然而，透過建設新基礎設施以修復戰損，已導致資源不足以支援網路與生產設施正常維護的情況（裡穆蒂斯 2024）。

供暖與供水分配

• 除了電力網路，俄羅斯在 2022 年至 2023 年冬季亦針對供暖廠發動打擊。在烏克蘭的大城市中，多數建築物由區域供暖網路供應，因此透過攻擊供暖設施，俄羅斯得以同時影響大量平民。在戰爭的首個冬季，烏克蘭約有 60% 的供暖產能受損。在 2024 年夏季的一系列飛彈與無人機襲擊中，高達 80% 至 90% 的供暖產能因之喪失。平民人口針對區域供暖匱 乏所採取的應對措施，包括搬遷至以其他方式供暖的住所，或為其城市居所籌措替代供暖方案（Aebi 等人 2024,12; Matuszak and Jedrysiak 2024）。
• 烏克蘭城市的供水系統已因大規模停電而遭受嚴重影響。 飛彈襲擊亦造成管線大規模滲漏。應當注意的是，爆炸亦會損及地下基礎設施，例如下水道與輸水管線 (Jasinski2023,51)

後勤物流

• 特別是在戰爭初期，俄羅斯集中攻擊烏克蘭的後勤網路，顯然旨在破壞其民防與軍事防禦工作以及兵力轉移。就長期而言，其目標似乎在於損害烏克蘭經濟。截至 2022 年夏季， 估計烏克蘭約有三分之一的後勤基礎設施遭到不同程度的破壞。特別是在戰爭初期，公路運輸樞紐首當其衝。烏克蘭亦不得不對暫時佔領區內的此類目標進行打擊，以阻礙俄羅斯軍隊的進展 (Aebi 等人 2024,10;MSB2024a,22)
• 烏克蘭的空中交通在戰爭爆發後立即中斷，至今尚未恢復。 在侵略戰爭爆發之初，攻擊目標便鎖定烏克蘭最重要的機場。SESU 擁有專屬飛機與直升機， 主要用於撲滅森林火災及運送病患。這些飛機已分散部署至不同場地（Aebi 等人 2024,10; MSB2024a, 22）。
• 與烏克蘭電網的情況相同，該國鐵路網路源於冷戰時期，其架構已將戰時韌性納入考量。 鐵路網路是由多個區段組成，各區段擁有獨立的指揮中心，且區段間設有高頻通訊系統。這使得在必要時，能將鐵路網路劃分為多個獨立運作的區塊。此外，烏克蘭國家鐵路公司組織內部仍設有生產一般維修所需零件的設施。
• 鐵路似乎並非俄羅斯攻擊的首要目標，可能是因為統一的軌距便於俄羅斯部隊利用鐵路進行機動部署。然而，俄羅斯在四月間針對車站及鐵路指揮中心發動了一系列攻擊。俄軍亦曾派遣巡弋飛彈襲擊聶斯特河三角洲的橋樑以及貝斯基迪鐵路隧道。前者用於將烏克蘭的出口物資運往開放的黑海港口，而該國對歐盟出口總量的 60% 則經由後者運輸 (Aebietal.2 024, 10; Popik 2022, 31–32)。
• 烏克蘭在黑海沿岸及主要內陸水道岸邊亦擁有眾多大型港口。 其中，海港不僅遭到長程武器打擊且被佈設水雷，俄羅斯海軍甚至在戰爭正式爆發前便對其展開封鎖。戰前港口是石油與煤炭進口的重要管道，故此封鎖已對該國的能源生產產生連鎖反應。同樣地，經由港口出口的農產品是烏克蘭最重要的出口項目之一。(Blank2 023, 88–89; Popik 2022, 32.)

關鍵基礎設施防護

正如本計畫的一位受訪者所述，對社會而言，保護關鍵基礎設施比保護個人更為重要，因為 基礎設施有助於保護大量民眾。 多位受訪者提到，電力與燃料供應中斷會影響民防的各個面向。

• 烏克蘭戰爭的核心教訓在於，當對手擁有充足的長程武器時，在現代常規戰爭中完全保護基礎設施是不可能的。 因此，目標在於提升基礎設施的韌性。在烏克蘭，此目標是透過增加備用零件庫存與維修人員數量、規劃將電力生產從大型電廠轉移至較小型的 50MW 燃氣電廠，並以去中心化的 方式分散佈署等措施來達成。此外，發展服務於基礎設施的防空系統並將各種攔截系統分層化，將削弱俄羅斯攻擊的效能並提高其代價。然而，單憑防空系統不足以完全阻止攻擊。 因此，電力網路中的變壓器及其他易受損目標，也已採用簡單的混凝土屏障進行防護。
• 雖然屏障無法完全吸收武器效能的衝擊，但能減輕其程度，這意味著損害將會減輕，或是俄羅斯必須投入更多資源才能產生相同的破壞力 (Aebi 等人 2024,11,Watling 與 Dolzikova2 024)。 從資源角度而言，混凝土屏障是關鍵基礎設施防護中具備成本效益的補充措施。
• 俄羅斯對能源基礎設施防護措施的反應，是針對同一目標進行多次打擊。各次打擊之間的時間間隔從數小時到數週不等。在前者情況下，其目的可能是為了阻礙救援行動、滅火作業及損害控制。 長期持續的攻擊可能旨在防止或干擾設施修復工作。在這兩種情況下，非軍事人員、救援人員或技術人員均可能遭受二次攻擊。
• 俄羅斯在烏克蘭將電子戰作為其戰爭手段之一，藉此干擾 GPS 定位訊號。由於 GPS 除位置資訊外亦提供極其精確的授時訊號，此舉已對烏克蘭的電網產生影響。電網的同步與頻率修復需要高度精確的時間資訊，而同時對電網進行的實體攻擊，已為監控與維護電網狀態帶來重大挑戰。根據美國科技公司 CISCO 自身的報告，該公司已向烏克蘭提供工業級乙太網路交換器。這些交換器在短期 GPS 中斷期間，能利用其內部時鐘為高壓網路控制設備提供精度足夠的授時 (Marshall2023)。

醫療保健系統

• 醫療保健系統是維持社會運作的關鍵功能之一。同時，其功能運作能力在很大程度上受電力與供水等其他基礎設施運作之影響。例如，針對醫院與電網的軍事打擊同時提高了對韌性的要求。

醫院整備措施

• 俄羅斯的侵略戰爭使烏克蘭的醫療體系承受巨大壓力。俄羅斯的攻擊——違反了國際武裝衝突規範——亦針對醫院、救護車以及藥局與血庫等其他醫療機構。2022 年，總計記錄了 86 起針對醫療人員的攻擊事件。針對醫療體系的打擊在戰爭最初幾個月尤為普遍，且就區域分佈而言，通常發生在前線附近。最常見的打擊形式為各類火砲與火箭砲攻擊，俄羅斯將其作為戰鬥活動的一部分，針對平民居住區進行打擊 (PHR202310-14)。
• 根據訪談結果，烏克蘭的醫院已成立專屬撤離小組，其短期任務是將病患與人員撤離至防空避難設施，長期任務則是移往更安全的醫院。相關單位已致力於完善醫院防空避難設施的設備，使其在有限範圍內能進行病患照護甚至手術，儘管目前尚不清楚其普及程度。醫院、養老院及類似機構均設有專屬撤離計畫，且通常配備自有巴士或類似車輛，至少在某種程度上可用於執行撤離任務。
• 在前線附近，醫院在戰鬥中遭到破壞的程度已使其無法使用。因此，平民可能面臨最近的醫療機構位於隔壁城市的情況，距離可能長達 50 公里。相關單位已嘗試透過成立行動診所以部分緩解此問題，以便在醫院原址維修期間為城市提供醫療服務。在前線附近，醫院亦受到人力短缺的嚴重影響，因其工作人員大多具備撤離至較安全地區或國外的能力與意願 (PHR 2024, 16; 34)。
• 醫療機構電力供應的中斷（不論是因軍事打擊直接導致，或是電力網路發生更大規模中斷所間接造成），已在烏克蘭引發嚴重問題。醫院一般皆配備有柴油發電機。另一方面，由於停電導致冷鏈中斷，藥品生產與分銷鏈中已有大量原料及成品損失 (PHR2024,16)。
• 如前所述，醫院最常因其附近的大面積影響武器（wide-areaeffectweapons）爆炸而受損。這通常會造成大量窗戶破碎，使工作人員尤其是患者面臨立即風險，其威脅來自玻璃碎片以及冬季的低溫環境。烏克蘭的醫院被迫成立熱能管理小組，負責將病患移至具備供暖設施的空間、使用各類暖氣設備，並進行臨時修繕以保護室內環境免受天氣條件影響 ( PHR 2024, 47)。

醫療保健系統的戰時需求

• 一般戰爭行為，特別是俄羅斯針對平民目標大規模使用具廣域殺傷力之武器，所造成的傷害性質與醫療保健系統於平時所處理的病例截然不同。儘管本研究計畫缺乏精確的統計數據， 但仍應強調戰時醫療保健的若干特性。
• 戰時醫療保健的一大特點在於需要進行截肢手術的傷患大幅增加。此類傷勢是武器爆炸衝擊以及建築物倒塌導致人員遭壓碎傷的直接結果。除了即時照護外，此類傷勢尚需長期復健、義肢製作及使用教學。烏克蘭的復健工作亦獲得非政府組織支持。根據受訪專家表示 ，遭受嚴重爆炸傷的病患通常會被轉介進行國際病患撤離 (Lebedevaetal.2023,187;HOUP20 24)。
• 根據訪談蒐集之資訊，烏克蘭已加強緊急醫療人員針對化學損傷處置之培訓。特別是白磷， 因其具自燃性且對護理人員構成威脅，已證實為醫療照護體系之風險來源。此外，爆炸及其引發之火災亦造成多起嚴重燒燙傷。
• 隨著人道除雷行動大幅增加，相關事故亦隨之增多。為支援此類行動，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）已整合各方資源，編組 40 支醫療小隊（SESU2022）。
• 俄羅斯對醫護人員與醫療機構之行動據報導，俄羅斯部隊已從其佔領區內的醫院掠奪救護車與醫療物資(PHR2024,39)。
• 佔領當局亦命令留守於佔領區的烏克蘭醫師須於俄羅斯行政登記系統辦理登記，並依據俄羅斯法規繼續執行職務。 位於俄羅斯佔領區之醫院在採購藥品與其他物資方面遭遇極大困難(PHR2024,45)。
• 俄羅斯佔領當局亦要求取得醫院資訊系統的存取權限。其透過個人資料檔案識別並定位曾於烏克蘭東部參戰的人員，隨後對其採取報復措施，例如拒絕提供藥品 (PHR2024,45)

組織間合作

• 在烏克蘭，民防、關鍵基礎設施防護及其他相關活動，皆需不同行政層級與跨行政部門間的廣泛合作。民事與軍事當局，以及公部門、私部門及第三部門之間的合作亦證明極其重要，且已發展出全新模式。鑑於該主題的重要性在相關資料中顯而易見，本報告將其列為獨立章節說明。本章涵蓋民政體系內部的垂直與水平合作，以及當局與商業部門、非政府組織及志工之間的合作。

不同民政層級間之合作

• 根據布羅夫科(2024,13)的分析，烏克蘭地方與中央政府間的合作在戰爭初期至關重要，特別是在人道援助物資的遞送，以及撤離行動的協調與支援方面。然而，在戰爭初期，中央與地方行政機關在協調與下達指令方面存在許多問題。顯然，儘管該國東部地區自2014年以來衝突不斷，但中央政府對於全面戰爭的準備仍顯不足。在俄羅斯侵略戰爭期間，烏克蘭各級政府之間的協調已有顯著改善。在所有州（oblasts）與區（raions）設立軍事行政機關，亦在短期內對改善局勢產生一定作用。
• 根據多方資料來源，由於缺乏適當的整備規劃，各級行政機關與相關責權組織的整體運作 =在戰爭初期皆受到阻礙。根據受訪者的說法，整備規劃不夠具體詳盡，且各項計畫的執行也未經過充分演練。儘管有來自各方的警告，但在俄羅斯入侵前的關鍵幾天內， 仍未採取足夠的整備措施。

主管機關間的合作

• 在戰時狀態下，隸屬於國家緊急事務局（SESU）的救援部門必須在國家、地區及地方層級 ，深化與烏克蘭武裝部隊的合作（Tiutiunyketal.2023,30）。 在行動層次上，這意味著例如消防部門與地方作戰軍事單位之間的協調，以確認救援車輛上應貼附的標誌、應使用的口令，以及識別友軍單位的類似方法。據報導，特別是在戰爭初期，俄羅斯部隊曾利用竊取的緊急車輛，以便在烏克蘭防線後方更自由地行動。（KalynovskoiandKovalenko20 23, 150.）
• 根據受訪專家的說法，由於軍機造成的危險，用於消防與救援行動的無人機飛行也必須與軍事機關進行地方層級的協調。由烏克蘭武裝部隊產出的空中活動資訊向民事機關的發布運作良好，因為在俄羅斯的侵略戰爭開始前，就已存在有效的資訊交換管道。
• 民防主管機關與其他軍事及民間機關間的共同規劃，已證實對於降低關鍵基礎設施遭 受攻擊之影響至關重要。烏克蘭軍隊已成立民事軍事合作（CIMIC）小組。這些小組旨在協調民間與軍事行政機關間的各項活動，如人員撤離、人道援助物資分配，以及關鍵基礎設施的保護與修復。此類協調亦涵蓋負責國家內部安全的烏克蘭國民衛隊。民事軍事合作小組亦會為軍事機關產製狀況圖（CIVIC2023）。
• 根據部分報告，烏克蘭民間機關亦在其可支配的資源與基礎設施範圍內，支援軍事機關與烏克蘭軍隊。鑑於支援軍事活動之民間機關依據國際法可能成為軍事行動的合法目標，此舉實屬罕見。（布羅夫科 2024,11.）
• 根據訪談蒐集的資料，烏克蘭軍隊亦透過在長程武器襲擊地點清除未爆彈頭及其他彈藥 （UXOs），以支援烏克蘭國家緊急事務局（SESU）救援人員的執行任務。此項觀察結果 亦令人驚訝，因士兵參與救援行動可能使其成為後續攻擊的合法目標。
• 根據訪談來源，烏克蘭的消防與救援服務部門已開始記錄俄羅斯攻擊對平民人口及其財產造 成的損害與人身傷害。 相關文件的製作旨在供未來的戰爭罪審判之用。此類活動需要救援服務、警方及檢察機關之間的跨行政部門合作。

公部門與商業部門間的合作

• 特別是在戰爭初期，當高層機關的反應時間出現延遲時，地方機關、企業與農民之間的權宜合作成為保障基本服務連續性的重要工具。例如，企業將現金存入地方銀行以確保其 流動性（布羅夫科 2024,11-12），而平民人口的糧食生產與分配則是透過協作方式進行。在 此類合作中，權責機關藉由將活動擴展至其基本職責之外，靈活地支持了社會韌性 。受訪者指出，其中一個案例是由地方救援部門統籌將原物料運送至當地的麵包店。
• 在更高層級方面，烏克蘭當局於戰爭爆發後不久，即在相關部會與關鍵產業之間建立協調中心。其目標在於促進公私部門間的合作。此外，當局還設立了兩個安全中心（分別針對電網與石油產業），以組織並協調網路防禦 (Aebietal.2024,18)。
• 私營部門在民防避難設施的編組與規劃中亦扮演重要角色。 烏克蘭法規先前要求大型企業必須在工廠及其他設施附近，為其員工及家屬提供民防避難設施 (SESU2022)。 2022 年，相關法令進行修訂，要求新建建築物必須比照芬蘭建設防空避難設施 (DBNB.2.2-5:2 023)。

與非政府組織之合作

• 戰爭爆發後，眾多非政府組織（NGO）採取各項措施援助平民人口，並支援民防工作。許多在平時未涉足此類議題的組織，亦調整其業務活動以因應非常時期的需求。非政府組織在安置境內流離失所者，以及組織其福利與運輸方面，發揮了尤為關鍵的作用。部分「不屈之點」亦由非政府組織負責營運（參見第 3.9.1 節）。此外，這些組織亦透過諸如調查民防避難設施之設備水準等方式支援民防（IatsynaandZawadzki2023 ）。
• 阻礙烏克蘭國家緊急事務局（SESU）與非政府組織合作的一項因素，在於烏克蘭法規仍 被認為尚未達到戰時非政府組織角色所要求的完備程度。這在很大程度上是受限於烏克蘭公民社會與芬蘭等國相比發展尚不成熟。儘管如此，SESU 已成立一臨時機構，負責協調與非政府組織間的合作（IatsunaandZawadzki2023）。 此外，烏克蘭當局已與非政府組織共享公民登記資料，以利於提供援助 (OCHA2023a,44)。

志願服務

• 烏克蘭在戰爭爆發前並無深厚的志願服務文化。然而，訪談顯示，隨著衝突引發民族 意識提升，此一情況已發生顯著變化。 個人志工在建立與維護「不屈之點」等任務中發揮了關鍵作用。志工通常也是首批抵達俄羅斯襲擊現場的人員，協助當局執行救援與清理工作。
• 烏克蘭當局已開發一款行動應用程式，供有意參與志願服務的平民登記，並回報其所在地及特殊專長。完成登記後，當局可視需要要求其提供協助。根據訪談，已有超過 10,000 名志願平民接受培訓，可獨立執行各項民防任務。 在人口稀疏地區，其重要性尤為顯著。
• 救援服務負責多項關鍵民防任務。其隸屬於烏克蘭國家緊急事務局（SESU）。 本章描述烏克蘭救援服務單位於俄羅斯侵略戰爭期間，在環境與任務方面所面臨的變遷，以及該單位在行動、戰略及資源層面應對上述變化的手段。

戰爭期間之任務變遷

• 俄羅斯的侵略戰爭從任務內容、數量及區域分佈等維度，劇烈地改變了烏克蘭救援服務 單位的任務特性。任務總量亦隨之大幅增加。例如，烏克蘭國家緊急事務局於 2022 年接獲 超過 75,000 起與軍事活動相關的警報，並應對了 30 起儲油與生產設施的大型火災，以 及 120 起能源設施的大型火災。另一項轉變在於，此類設施遭受軍事攻擊後的緊急應變任務， 較平時在相同地點之任務更具挑戰性。例如，石油工廠遭受攻擊可能同時導致多處洩漏與 火災。境內任務的數量分佈差異顯著，主要集中於東部地區及大型城市。（LisniakandSenc hykhin 2023, 42；SESU 2022。）
• 在戰爭首年，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）參與向平民人口發放了 7,600 噸糧食及超過 45,000 公升的飲用水。人道援助物資的分發已成為一項要務，特別是在佔領軍近期撤離的地區。 SESU 人員亦與志工協作，共同投入城市搜索與救援活動。
• SESU 與其他單位共同負責組織疏散行動，其人員並在關鍵基礎設施遭受攻擊後，參與執行臨時損害控制維護（SESU2022）。

任務戰術之變革

• 緊急狀況與俄羅斯軍事行動對烏克蘭救援服務單位造成了新型態的行動限制與威脅，使其 必須調整任務戰術與規劃以資應對。
• 首先，多項因素導致任務應變時間增加。緊急車輛前往現場的速度有所減緩，尤其在大規模打擊後，街道常因建築受損產生的碎石殘骸而受阻。停電期間，交通號誌亦無法運作。(Kalynovskyi and Kovalenko 2023, 149.)
• 在任務現場，必須先針對區域進行佈撒式地雷、集束炸彈及未爆彈勘察，方可展開行動。 若發現上述彈藥，任務通常必須中斷，直到具備清除能力的單位抵達。此外，必須規劃人 員與裝備的疏散路線及避難設施。基於救援人員面臨的風險，通常僅派遣小型單位進行勘查。（Kalynovskyi and Kovalenko 2023, 156–157.）
• 其次，由軍事行動引發的任務具備高度危險性與挑戰性。飛彈攻擊引發的建築火災擴散 速度極快，係因爆炸常破壞防火區劃。攻擊目標常針對油料轉運站及含油電力設 施，造成的損害遠超平時事故，並引發極難控制的油類火災。針對基礎設施的攻擊導致大規模停電並破壞輸水管線，亦增加消防用水供應的困難度。烏克蘭救援當局已研發出串聯泵浦與水箱車的方法，俾利從遠距離將天然水源引至火災現場。（Kalynovskyi 與 Kovalenko 2023, 151–156.）
• 訪談資料亦指出，俄羅斯飛彈使用自燃類化學物質（Hypergolicchemicals）作為燃料所帶來 的危害。此類物質具有劇毒，並使用強酸作為氧化劑。 該物質會汙染攻擊目標，並可能因攻擊而汽化，導致偵測與清理極為困難。根據訪談所得資 料，相關單位已致力採購適用於化學危害評估之設備。（MSB2023a,28.）
• 根據訪談資料，俄羅斯武裝部隊採取的「雙擊攻擊」（double-tapstrikes）被視為一 項重大風險。在此類攻擊模式下，同一目標會接連遭到多次打擊。在飛彈攻擊後進行的後 續攻擊通常涉及無人機襲擊，此時攻擊能更精確地針對救援人員或目標中價值最高的部分。受訪專家評估，此類攻擊的首要目的在於製造額外損害，並阻礙損害控制工作。殺害救援人員在訪談中並不被視為行動的核心目標，儘管這必然會削弱烏克蘭的民防與救援服務，進而符合俄羅斯的戰略 目標。
• 由於雙擊攻擊的威脅，每項任務均編配一名空中威脅觀測員，與烏克蘭武裝部隊合作以維持狀況覺知，並預判可能的雙擊攻擊 (LisniakandSenchykhin2023,50)。 芬蘭已向烏克蘭提供裝甲貨櫃，供救援人員在執行長時間任務時作為休息與待命設施使用。值得注意的是，儘 管存在雙擊攻擊的風險，烏克蘭方仍指示貨櫃應維持清晰且顯著的標示，將其識別為民防據點。
• 由於前述問題，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）必須執行嚴格的任務優先化管理，正如 一名受訪者所述，每項任務始終遵循「人力配置最小化，兵力分散最大化」原則。其首要任務始終是從廢墟中搜救生還者。特別是在發生大規模空襲的情況下，針對不對民眾構成危險的目標，通常會降低其處理優先順序，採取任其燃盡而非強制撲滅的策略。該地點的軍 事價值亦會影響其優先順序之評定。

救援人員

• 由於戰爭增加了對特定專業能力的需求，救援人員的技能亦隨之出現 了新型態的要求。在本研究專案的訪談與文獻資料中，最受重視的能力為城市搜索與救援。SESU 在廢墟穩定化、爆炸物與有毒殘留物檢測，以及安全移送生還者等專業技術人力方面，正陷於短缺困境。在戰時環境下，對於高處作業技能（即在受損的集合住宅內進行加固穩定與移動）的需求亦大幅增加 (LisniakandSenchykhin2023;MSB2023a)。 根據受訪 來源指出，救援服務單位亦增加了急救訓練，旨在提供即時的拯救生命援助。
• 由於烏克蘭東部自 2014 年起衝突不斷，烏克蘭國家緊急事務局 (SESU) 已投入地雷識別培訓 ；根據訪談資料，原則上每個消防局至少都有一名受過辨識各類地雷訓練的人員。另一 方面，受過排除訓練的團隊則相對較少。這類團隊原應根據當地消防局的觀測結果進行應變，但在戰爭初期，排除團隊在抵達現場方面面臨極大困難。
• 特別是在戰爭初期，救援人員的個人裝備存在嚴重匱乏。當時並未配備個人防護背心與軍用頭盔。根據訪談結果，防護裝備的匱乏，導致了嚴重的人員傷亡。情況現已改善，且 現行烏克蘭法規要求在軍事打擊現場必須使用防護裝備。根據受訪者的說法，即便在目前 ，並非所有消防站都為救援人員配備了個人防護裝備（Matukhno2023；LisniakandSenc hykhin 2023）。如同東歐國家的普遍情況，烏克蘭的救援服務部門人力編制一向十分充裕。根據一名受訪來源，這或許是為何儘管原則上可行，但至今仍未被認為有必要擴大戰時救援人員培訓規模的原因。
• 另一方面，在 2022 年，烏克蘭國家緊急事務局 （SESU）改採雙班制，以增加待命的緊急救援人員人數（KalynovskyiandKovalenko2 023, 151）。根據訪談資料顯示，儘管戰爭仍在持續，目前已能終止這項特殊安排；現在烏克蘭消防部門遵循與芬蘭相同的 1+3 輪班制度。

新增能量

• 受訪芬蘭專家的整體共識是，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）在使其運作與能量達到戰時標準方面表現得非常成功，特別是考慮到其行動所面臨的環境條件與要求。 多位受訪者指出，戰爭期間烏克蘭為救援服務增設了更多 CBRNE 部隊。根據所得資訊，這些部隊駐紮於大城市地區，特別是基輔。一般消防站進行偵測量測與排除化學危害的能力亦有所提升。此類整備顯然是為了因應傳統武器及受襲工業設施所排放的化學物質。
• 烏克蘭消息人士亦對俄羅斯是否遵守禁止使用化學武器的國際公約表示懷疑，因為俄羅斯在 其他方面已違反了戰爭法。 人道主義地雷行動一直是烏克蘭國家緊急事務局（SESU）支持其自身行動，並作為民防活動一環的關鍵任務之一。根據一名受訪消息來源，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）自 身的除雷人員數量已從戰前的六百人增加至三倍以上。 目前已引進多項不同的技術解決方案，用於地雷與爆炸物的勘測、測繪及清除工作。相關 單位已致力於增加受訓犬隻在執行此類任務中的運用。烏克蘭的執行單位在運用新方法識別與勘測地雷方面亦累積了良好經驗，其做法係為無人機配備客製化感測器套件，包含各類攝影機與磁力儀。此外，清除工作亦透過傳統機器人、人力及機械除雷車輛進行。機械除雷 對國家緊急救難服務處（SESU）而言是一項新技能，該處已自外國合作夥伴獲贈超過 30 輛機械除雷車輛（SESU2023;MineActionReview2023a,373-374）。
• 鑑於俄羅斯亦針對港口進行軍事打擊，且衝突雙方佈設的海雷被沖上岸，國家緊急救難服務處（SESU）亦被迫 提升其水下除雷量能（MineActionReview2023b,242）。
• 研究資料中並未提及關於城市搜索與救援之特定質性發展工作。相關發展顯然主要集中於透過增加受訓人員編制及充實物資資源，以強化現有量能。根據訪談顯示，於城市搜索與救援中使用搜救犬已累積良好經驗，烏克蘭國家緊急事務局（SESU）亦計畫擴增此類資源。

指揮體系

• 自 2015 年起，烏克蘭持續為安全機關（包含 SESU、警察及國家衛隊）開發情資中心網絡。 該網絡由國家指揮中心以及隸屬於其下的各安全機構與地方行政機關情資中心所組成。 各中心已將其技術功能、通訊工具及資訊處理系統進行標準化。該網絡亦包含固定式與移動式備援設施，必要時甚至可取代國家指揮中心（Tiutiunyketal.2023）。
• 烏克蘭的消防站網絡密度遠高於芬蘭。根據訪談資料，各消防站均設有獨立的電話與無線電通訊控制室。在俄羅斯入侵初期，地方層級的通訊仍仰賴類比無線電。俄羅斯部隊能輕易監聽並幹擾通訊，且能利用奪取的設備發送虛假訊息。由於如此，救援人員極快便停止使用無線電，並全面轉向使用各種行動通訊應用程式。戰爭期間，烏克蘭救援服務單位已切 換至加密網路服務與安全數位無線電連線。警察及其他安全機關亦於同一無線電網路 中運作。（KalynovskyiandKovalenko 2023, 151; SESU 2023.）
• 根據受訪者表示，救援部門與其他機關之間仍存在缺乏互信之情形。現已發生多種蓄意破壞行為，例如在已清掃區域進行二次佈雷。除了即時性的行動干擾外，互信缺失與對間諜的恐懼亦阻礙計畫擬定，並增加人員壓力。貪腐問題仍持續影響烏克蘭當局，儘管行政部門已 就此採取多項預防措施（OECD2024）。 總體而言，關於此主題之可用資訊相對匱乏 。

救援服務資源

• 烏克蘭國家緊急事務局（SESU）於戰爭期間遭受人員與裝備損失。自戰事爆發至 2023 年底 ，共有 83 名 SESU 員工因軍事行動殉職，309 人受傷。多數損失發生於戰爭初期。此乃歸因 於前述之個人防護裝備匱乏、前線情勢迅速變化，以及救援人員捲入戰鬥等因素 (SESU202 3)
• 根據訪談結果，就人力資源管理而言，救援人員的心理韌性已成為日益重要的課題。受難者遺體的數量與受損程度，使得搜尋軍事攻擊罹難者的工作壓力遠大於處理平時事故之遺體。同樣地，執行任務期間救援人員持續面臨的安全威脅亦造成極大壓力。由於 SESU 屬 國家級機構，在行政程序上易於建立輪調系統，將人員從烏克蘭西部暫時派遣至鄰近戰區的東部地區支援(MSB2023a,26)。 此舉雖減輕了東部人員的工作負荷與壓力，但誠如芬蘭專家所述，這也將戰爭引起之壓力與不確定性，擴散至全國各地的救援人員及其家屬與親友。
• 處置武器效應相關任務，將導致各類裝備消耗量增加。由於軍事打擊導致沿路堆積瓦礫殘骸，車輛輪胎與消防水帶的破損數量遠高於平時。在廢墟清理、拆除與支撐作業中， 亦消耗了大量的工具設備。由於發生大量油類火災，滅火泡沫的消耗量在戰爭期間始終居高不下 (Lisniak and Senchykhin 2023)。 根據訪談來源，除救援服務外，由烏克蘭請求的援助物資判斷，醫療保健物資的消耗量亦大幅增加 (內政部 2024a)。 其中一名受訪者總結指出，現代戰爭環境下的物資需求極為龐大，遭受攻擊的國家實際上被迫必須仰賴國際援助。
• 在戰爭環境下，裝備損失同樣極為嚴重。根據受訪者所述，平均每月仍有三輛消防車在軍事攻擊中損失。鑒於火砲、無人機及飛彈攻擊之威脅，消防站內設備的配置方式業經調整，以 最大化其防護效能。消防部門已開始將消防車以車頭朝內方式停放於消防站內，此舉意在使穿透門板之碎片僅損毀車輛後端較易維修之設備，而非引擎及駕駛室（KalynovskyiandKov alenko 2023, 157-158）。 受訪人員指出，儘管烏克蘭已獲得國際物資支援，但救援部門（ 尤以農村地區為甚）仍持續沿用蘇聯時期之設備。
• 受訪人員一致表示，戰爭初期烏克蘭消防站之整備程度不佳；例如，當時並未儲備糧食及飲用水。由烏克蘭向他國提報之援助需求觀之，其國家層級之整備工作亦屬不足。其中 ，化生放核（CBRNE）物資嚴重短缺。於戰爭初期，俄羅斯對燃料供應之攻擊及民眾囤積 行為，致使燃料供給陷入匱乏。由於戰爭導致配電問題，救援部門亦需要柴油發電機，以確保其運作之持續性（KalynovskyiandKovalenko2023,147-148）。
• 為了維持人員與設備之運作效能，消防站必須採取各項整備措施。除了停電與斷水外，因關鍵基礎設施遭受攻擊或消防站建築直接受損而導致的供暖中斷，亦為一項關鍵風險。根據受訪者所述，消防站已設法尋求解決方案，利用臨時隔屏將車庫的部分區域隔離，並 使用各類空間加熱器，甚至是爐灶為這些空間供暖。

東道國支援與援助接收

烏克蘭之所以能持續進行防衛並維持中央政府與社會功能，在很大程度上係仰賴來自他國的 廣泛物資支援。該支援已同時提供予烏克蘭武裝部隊及平民部門。根據文件與訪談資料，外 國物資支援對於維持民防運作效能亦至關重要（MSB2023a,34-40）。 本節簡要描述烏克蘭的東道國支援體系以及接收援助之相關後勤。

東道國支援

• 在戰爭期間，烏克蘭已成功為外國物資支援的協調與後勤建立了一套組織嚴密的治理體系 。這有賴於通訊基礎設施、後勤網絡以及軍民合作的持續維護。波蘭當局大力支持維護烏克蘭的東道國支援能力，接管了部分行政職能，並提供相關烏克蘭機關在波蘭領土工作的機會，以確保其免受俄羅斯長程武器攻擊 (MSB2023a,34-40)。 受訪者指出，烏克蘭加入歐盟民防機制亦為組織援助工作的關鍵因素。
• 根據熟稔相關事務的芬蘭受訪者，烏克蘭國家緊急事務局 (SESU) 在戰爭期間顯著提升了接收 援助的能力，且其支援系統運作極為順暢。烏克蘭當局彙整了國內物資需求的最新 資訊。烏克蘭國家緊急事務局（SESU）負責協調其專業領域內物資需求的蒐集與分配，並 與其他專家機關進行高度的跨部會行政合作。以此方式彙編的需求清單會傳達給合作夥伴國 ，由各國依其裁量提供物資，並由烏克蘭當局核准欲接收的項目。相較於基於雙邊關係的模 式，此機制顯著提升了系統效率。
• 在物資援助方面，資料中唯一受到批評的領域是除雷設備。這主要是因為 所需設備多屬軍民兩用物資。

物資支援物流

• 根據訪談結果，運抵烏克蘭的支援物流採樞紐系統運作。物資首先在鄰國（主要是波蘭）進行蒐集，隨後轉移至烏克蘭境內的中轉倉庫。儘管俄羅斯可能已知曉這些倉庫的位置，但目前尚未將其列為攻擊目標。其目標在於儘速將物資從倉庫配送至各個地區。

俄羅斯的作戰方式

烏克蘭戰爭亦提供檢視俄羅斯作戰方式之契機。鑒於目前實務上僅俄羅斯能對芬蘭構成軍事威脅（芬蘭政府 2024），於研議如何提升芬蘭民防在武裝衝突環境下之運作能力時，應將其 戰鬥手段納入考量。本章說明俄羅斯在戰爭期間的戰略演變，以及影響民防之關鍵武器系統與作戰方式。

俄羅斯的戰略及其演變

• 俄羅斯對烏克蘭的進攻可分為數個階段，由此可見，俄羅斯在各階段中皆追求不同的 戰略目標。俄羅斯為達成新目標已改變其作戰方式，進而為烏克蘭的民防體系帶來不斷變化的挑戰。 (Jasinski 2023, 45; Aebi 等人 2024; Rimutis 2024, 3.) 迄今為止，俄羅斯對烏克蘭的侵略戰爭大致可分為三個階段。戰爭的第一階段包含俄羅斯 的斬首攻擊，其試圖在 2022 年 2 月至 3 月間攻佔基輔。在奪取基輔失敗後，俄羅斯迅速撤 回其攻擊縱隊，並於 2022 年夏季與秋季將部隊重新編組，投入烏克蘭東部及東南部的 戰事。在戰爭初期，前線推進迅速，導致大規模的人員疏散，並在其他方面使平民陷入險境 。特別是在烏克蘭東部，俄羅斯在平民居住區動用了大量火砲，其手法與 2000 年代以 來參與的其他戰爭如出一轍。（Jasinski2023,45–46.)
• 2022 年冬季，俄羅斯對烏克蘭的關鍵基礎設施發動戰略攻勢，顯然旨在瓦解烏克蘭民眾的 抗戰意志。在烏克蘭度過冬季並針對巡弋飛彈與無人機發展出防空能力後，俄羅斯已無法維 持其攻勢強度。此後，攻勢便根據戰爭的整體局勢以及俄羅斯可使用的長程武器庫存而有所 變化。(Aebi 等人 2024,11.)
• 2024 年春季，俄羅斯改變了針對基礎設施的長程攻擊行動重點，將攻擊目標從電網轉向發 電廠。其目的顯然是為了進一步破壞整個輸電網路的穩定。攻擊特別針對系統中的調 度電廠。在遭受攻擊後，發電廠需要長期修復，且要對待修復地點進行實體防護也並非易事。(Matuszak 2024.)
• 烏克蘭戰爭的特點是城市在戰略上的重要性日益增加。這從馬里烏波爾與巴赫姆特等長期且具破壞性的圍城戰中顯而易見。造成此現象的原因部分在於烏克蘭的地形，許多地區缺乏易於防守的地理防線，且相對於前線長度，兵力規模相對較小。根據受訪來源指出，俄羅斯武裝部隊的後勤高度依賴鐵路運輸，迫使其將烏克蘭重要鐵路交匯處的人口中心列為打擊目標 。(Ljungkvist 2022)
• 長期的圍城戰與城鎮戰對平民人口造成毀滅性打擊，這些平民往往缺乏時間、意願或能力撤離城市。俄羅斯在城鎮戰中運用大規模火力之戰術，例如火砲與無人機的間接火力，致使平民陷於極大風險，並對民防工作構成重大挑戰。(Ljungkvist2022.) 此外，俄羅斯亦在烏克蘭境內使用催淚瓦斯等「灰色地帶」化學製劑 (OPCW2024)；另有影片資料證實其曾使用白磷 (例如 BBC2023a)。
• 儘管根據聯合國人權事務高級專員辦事處 (OHCHR2024b) 的數據，俄羅斯已在烏克蘭導 致近 12,500 名平民喪生，但受訪專家指出，殺害平民並非俄羅斯的主要目標，而更像是戰爭行為下的副作用。針對平民目標的打擊，主要旨在破壞烏克蘭的經濟與社會基本運作職能 ，並削弱民眾的防衛意志。這與俄羅斯軍事思維中長久以來的「縱深作戰」（deepbattle ）概念相關，其目標是從空間縱深（在其控制的所有區域）以及社會層面影響敵方，具體手段為削弱經濟、關鍵基礎設施、認知能力以及民眾保家衛國的意志。（Reachetal.2002.）

長程武器打擊

• 對民防影響最鉅的俄羅斯手段為長程武器打擊。俄羅斯在烏克蘭使用的長程武器包括傳統火砲與火箭砲、各種無人載具、滑翔炸彈，以及巡弋飛彈、極音速飛彈與彈道飛彈。各種飛彈分別從陸地、空中以及位於黑海的俄羅斯海軍艦艇發射至烏克蘭。
• 如前所述，俄羅斯動用長程武器攻擊了大量受國際人道法保護的關鍵基礎設施與平民 目標。除了基礎設施外，攻擊目標亦涵蓋醫院與公共行政建築。針對醫院的襲擊也是俄羅斯作戰方式的典型特徵，例如其在敘利亞的行動。針對醫院的攻擊主要係作為城鎮戰的一環，並使用火砲與步兵武器進行。（PHR2023,10–18.）
• 除了俄羅斯的長程武器外，在大規模飛彈與無人機襲擊期間，烏克蘭自身的防空彈藥與飛彈亦使平民人口面臨風險。儘管具備自毀機制，這些武器或其殘骸碎片仍會墜落至地面。烏 克蘭方面對此現象鮮有表態，故無法根據現有資料評估其危害的嚴重程度。然而，文獻記載 曾有一枚烏克蘭 S300 攔截飛彈墜落於波蘭領土並造成兩人死亡（Reuters2023）。
• 烏克蘭來源亦指稱，俄羅斯會根據通訊情報隨機選定目標進行長程武器打擊。基於上述原因 ，戰爭初期醫院內禁止開啟手機。此外，俄羅斯頻繁於夜間發動大量飛彈與無人機襲擊，此時消防部門與民防單位的應變能力明顯較為薄弱（LisniakandSenchykhin2023）。
• 根據烏克蘭的經驗，不同類型的建築結構抵禦長程武器攻擊的韌性存在顯著差異。研究顯示 ，早期以預鑄混凝土構件建造的集合住宅大樓極易發生坍塌（朱維 2022,2-5）。 根據訪談紀錄，在新式建築群中，採用大面積玻璃帷幕的建築危險性特別高。即使距離攻擊目標點尚有一段距離，此類玻璃仍會破碎；且視壓力波性質而定，破碎玻璃將對建築物內外的人員構成嚴重威脅。
• 俄羅斯亦曾利用長程武器攻擊水壩（BBC2023b）。 受訪專家指出，此類攻擊除引發洪澇災害外，亦存在軍事爆炸物隨洪水沖刷至下游地區的風險。此外，洪水散佈了受災 工廠與農場內含的有毒廢棄物與化學物質，以及被水流捲起的底部沉積物。針對水力發電廠的襲擊亦導致電網中斷並降低產能（裡穆蒂斯 2024，4）。

佈雷

• 地雷亦是俄羅斯在烏克蘭戰事中的重要手段。據報導，俄羅斯使用了多種類型的人員殺傷 雷與反戰車地雷。特別是在俄軍已建立長期防禦的地區，據報部隊已埋設大量地雷以支援 其防禦任務。與其在國際法下的承諾相悖，烏克蘭本身也已開始使用地雷。雷區對居住在戰區或重返該地區的平民構成威脅，尤其是對於那些在戰事平息後試圖儘快復耕的農民。 從民防角度而言，傳統雷區是危險性最低的佈雷形式。（MineActionReview2023a.）
• 根據烏克蘭方面的報導，俄羅斯部隊撤退時，特別是在戰爭初期撤離基輔期間，曾在平民目 標中廣泛設置爆炸陷阱。相關資料指出，住宅建築內的玩具與廁所被裝置了手榴彈或爆炸物（MineActionReview2023a；Matukhno2023, 108-109）。 儘管此類報導因其顯而易見的宣傳價值而必須謹慎審視，但在俄羅斯近年來參與的其他衝突中，亦有使用爆炸陷阱的相關紀錄（例如 Hiznay2021）。 這類更難定位、識別與清除的佈雷方式，對平民與民防工作構成了威脅。
• 未爆彈藥本身亦構成獨立的危險因素。瑞典軍方估計，俄羅斯手榴彈與飛彈的未爆率約為 10%。 此外，遺棄戰壕中存放的彈藥與爆炸物仍殘留在野外現場。其中部分已被撤離 陣地的部隊設置了偽裝陷阱（詭雷），其餘則可能因溫度波動與濕度導致化學性質不穩定，對發現該物品的平民構成危險。（MSB2023a,17–18.）
• 研究資料指出，集束炸彈被視為最具危險性的佈雷形式。這些是裝載於飛彈、火砲及火箭彈藥中的小型爆炸物，會從目標區域上空的母彈中散佈而出。據估計，俄羅斯集束炸彈有高達 40% 在散佈於地表後未立即爆炸，形成未爆彈。自侵略戰爭開始以來，俄羅斯持續使用集束彈藥攻擊平民定居點。此類攻擊造成大量平民傷亡，同時也對救援人員構成重大威脅。由 於子彈藥散佈範圍廣大，且配備多樣化的觸發機制，其清除工作極其困難。（《地雷行動評論》2023a；2023b；亦參見 GICHD2022。）

網路戰

• 自 2014 年以來，俄羅斯持續對烏克蘭進行網路攻擊。就此而言，俄方在實際侵略戰爭中運用網路武器的表現顯然未達預期。在針對該主題的分析中（例如：庫科拉 2024；瑞典民事應變署 2023a），此情況被評估為一方面歸因於對長期衝突的準備不足，另一方面則歸因 於烏克蘭自 2014 年起發展的網路防禦能力。
• 甚至在戰爭正式開始前，與俄羅斯政府相關的行為者即已針對烏克蘭中央政府、經濟與通訊網路進行廣泛的網站挾持及阻斷服務攻擊（庫科拉 2024，53-58）。 敵方曾企圖破壞烏 克蘭電網與歐盟電網的同步（參見第 3.2.2 章）。在戰爭初期，電網、行動電話及網際網路網路確曾發生區域性中斷。儘管造成了上述干擾，這些行動仍未能達成癱瘓烏克蘭政府與社會的戰略目標。(Kukkola2024,60.)
• 儘管迄今影響有限，但俄羅斯已展現出使用網路武器以實體破壞關鍵基礎設施的意願 。例如，在圍攻基輔失敗後，俄羅斯駭客曾試圖利用惡意軟體破壞大量變壓器，但並未成功。(Kukkola 2024, 66.) 然而，俄羅斯所使用最重要且最成功的網路武器為阻斷服務（DoS ）攻擊，此類攻擊會妨礙通訊及民眾對官方服務的取得 (Kukkola2024,104)。
• 俄羅斯亦試圖發動結合網路與其他類型武器協作的軍事行動。例如，在以長程武器進行打擊 的同時，烏克蘭當局的通訊系統亦遭到干擾。這在實務操作上已被證明極其困難。然而，據估計俄羅斯將持續開發此類能量，因此網路與實體攻擊的結合是芬蘭民防部門亦應對此做好準備。(Aebi 等人 2024,26–27; 庫科拉 2024,129;MartisiuteandTécourt 2024。)

雙擊攻擊

• 如所述，俄羅斯的雙擊攻擊對救援人員構成重大威脅。雙擊攻擊是指在短暫時間間隔後，再次對同一目標進行打擊。俄羅斯在 21 世紀的其他衝突中亦曾使用此戰術。
• 雙擊攻擊可達成多重目標。除了直接的破壞效果外，整備措施明顯 減緩了救援行動，進而阻礙損害控管與臨時修復工作的執行。若首輪攻擊已造成平民傷亡，二次攻擊的風險將增加該次打擊的心理影響。 數名受訪者評估認為，這些因素比殺害救援人員更為重要。

間諜活動與蓄意破壞

• 在公開來源資料中，關於在烏克蘭境內為俄羅斯效力的破壞分子與間諜活動之資訊相對較少 。大多數受訪者並未察覺到此類現象。然而，其中一名受訪者知悉，這些行為人 在侵略戰爭實際爆發前即已開始活動，並透過發布虛假警報來干擾救援人員的行動，其明顯目的在於製造不確定性，並迫使救援當局必須排定行動的優先順序。除了虛假警報外，亦有跡象顯示在戰略區域存在針對救援服務的間諜活動。
• 戰爭爆發後，基輔及其他大城市逮捕了配備俄羅斯目標定位裝置的親俄人士。在俄羅 斯發動攻擊的準備階段，旨在散佈混亂並攻擊平民與基礎設施的偽裝破壞小組亦滲透進 入了基輔（魯登科 2023,62）。 關於此一主題的可靠資訊有限，但這些小組的整體影 響似乎相當有限。另一方面，烏克蘭東部前線後方的蓄意破壞行為構成更為顯著的威脅。

對民防與平民之最顯著威脅

• 根據受訪者所述，火砲攻擊與無人機為救援人員及民防體系面臨最顯著之威脅。火砲對定居點的隨機目標攻擊已導致消防站損毀並造成人員傷亡。另一方面，使用無人機攻擊單輛消防車等目標具備成本效益。根據訪談蒐集之資料，俄羅斯軍隊亦於佔領區內以暴力手段針對救援服務進行攻擊。消防站遭到摧毀、設備毀損與失竊，且人員遭到毆打。戰爭期間的大多數平民損失發生於前線移動且平民受困於交戰區域之情境。90% 的平民傷亡係由長程武器之爆炸威力所致。（UNHCR2024c,15–17；OHCHR2024a.）

不屈之點與民眾援助

烏克蘭已採取多項措施協助民眾，以下將簡要分析其中三項。這些行動包括設立「不屈之 點」、協助平民應對日常生活需求，以及推行各項安全通訊與培訓宣導活動。

不屈之點

• 「不屈之點」是於人口聚落設立的據點，旨在協助平民人口滿足其基本需求。該中心最主要的服務項目包含提供行動電話充電、透過 Wi-Fi 連線存取網際網路，以及提供人員可暫時停留的供暖空間。此外，視個別據點而定，亦可能提供基本急救、食物及心理社會支持（瑞典民事應急署 2023b,22）。
• 「不屈之點」的出現似乎具有相當的自發性。根據受訪來源指出，戰爭初期平民曾向消防站、學校及類似的公共機構尋求協助與資訊，而相關組織的人員隨即開始在可行範圍為其提供必要服務。此概念隨後被村莊協會、非政府組織與購物中心等單位效仿。在資料蒐集期間，基輔的基本服務狀況良好，因此這些服務點當時並未啟用；但多方來源指出， 該城市可在接獲通知後的數小時內，動員設立一千個「不屈之點」。 受訪者認為，「不屈之點」對平民人口而言，是一項功能健全且至關重要的服務。

對平民之援助

• 除了向境內流離失所者及失去家園者提供必要的人道援助外，烏克蘭在發放現金援助方面已累積良好經驗（OCHA2023a）。 其原因在於，失業與金融體系問題是民眾維持日常生 計的主要障礙。糧食供應在任何階段均未出現短缺。這使得現金援助在後勤作業上更為簡便 且具彈性，同時能賦予受助者自主權。然而，部分受訪者批評此類援助方式恐助長貪腐 ，並對通貨膨脹產生潛在影響。
• 另一種值得關注的援助方式為預製建築修復包，這些物資存放於倉庫中，旨在分發給房屋因戰鬥或俄羅斯攻擊而受損的平民。冬季時，破損的窗戶將導致房屋無法居住。修復包 內含木材與防水布等物資，使民眾能自行對房屋進行臨時修繕，進而免於另尋臨時居所或進 行撤離。 (OCHA 2023b.)

安全通訊與訓練

• 根據訪談資料顯示，烏克蘭亦針對戰爭相關風險發起強有力的教育宣導。這包含固定式與移動式的安全課程，平民在課程中得以辨識各類地雷、軍用炸藥及其他危險的戰爭遺留物（ERW）。此外，線上亦建立聊天機器人，民眾在發現潛在危險物體時可據此諮詢建議。安全教育已特別針對兒童族群進行推 廣。

民眾預警

• 預警活動（即針對自然狀況以及由人為，特別是軍事行動所引起的危險向民眾發出警報） 是民防的核心組成部分。在防衛戰爭期間，烏克蘭已成功開發其警報系統並導入創新作為 ，芬蘭於自身的發展工作中亦可借鑒其經驗。探討預警系統及其效能（即民眾的應對反 應），最後則提出對燈火管制措施的一些觀察。

整體預警系統

• 在俄羅斯對烏克蘭發動侵略戰爭之初，烏克蘭的民眾預警系統主要仰賴警報器。然而，根據 受訪來源指出，俄羅斯成功干擾了源自蘇聯時期的警報系統。即便在系統運作時，警報聲響也無法覆蓋廣大區域 (Juurvee2022,7)。 根據一位烏克蘭受訪者的說法，烏克蘭國家緊急事務局 (SESU) 在戰前引進的細胞廣播系統（旨在向特定區域內的所有行 動電話發送預警訊息）並未如預期運作，導致民眾對該系統發出的警報失去信心。
• 根據多名受訪來源顯示，戰爭初期之警報與預警訊息主要係於私人之間透過行動電話進行 傳遞。救難主管機關持續使用 Telegram 及 WhatsApp 等應用程式處理公務。當主管機關主要 透過電視提供有限之局勢發展資訊時，據悉民眾迅速轉向網路（特別是社群媒體）以 搜尋更多資訊 (瑞典民事應急署 2023a,31)。 此外，根據訪談資料，在烏克蘭廣受歡 迎的 Telegram 通訊服務中，各城區群組管理員已開始向其所屬居住區域發布空襲警報資訊。
• 戰爭期間，烏克蘭成功建立了一套民眾警報系統，受訪專家一致認為該系統成效卓越。該系 統之核心組成部分為行動電話應用程式，此外，警報器、細胞廣播、社群媒體頻道，以 及透過插播警報訊息中斷電視與廣播節目之方式，目前仍持續沿用。

警報應用程式

• 「空襲警報」（AirAlert）行動應用程式為烏克蘭預警系統的一項關鍵創新。視威脅性質而定 ，該應用程式可用於發布涵蓋全國或單一地區的空中威脅預警，並提供威脅解除的相關資訊 （朱維 2022,7;Polyakov 2023）。 根據受訪專家的說法，甚至在俄羅斯的侵略戰爭開始之 前，烏克蘭各州（oblast）便設有值班機關，負責接收來自武裝部隊的即時防空情資。並負責利用現有系統發布預警。透過「空襲警報」發送預警訊息，已被納入這些機關的職責之中。
• 「空襲警報」應用程式由烏克蘭資安公司 AjaxSystems 與 Stfalcon 營運及開發。根據受訪來 源指出，在資料蒐集期間，有關該系統移交予烏克蘭政府及其相關成本之談判仍在進行中 。該應用程式利用亞馬遜（Amazon）與 Google 的雲端服務。根據受訪來源指出，俄羅 斯尚未對該應用程式發動網路攻擊。
• 戰爭期間，「空襲警報」（AirAlert）應用程式已開發出多項新功能。鑑於民眾對警報的反應程度有所下降，該程式旨在提供盡可能詳盡的威脅性質資訊，使民眾能在尋求避難時做出明智的判斷。除了各級空中危害警報外，該應用程式亦能針對自然災害、 核生化（CBRN）威脅及作戰行動發出預警（Tanasiychuk2024）。
• 為維持大眾的關注度，程式中亦加入了一項新功能，允許使用者將警報文本的語音更改為演 員或名人的配音。根據其中一名受訪者所述，當該應用程式的配音更改為一位在烏克蘭國內評價極其兩極的公眾人物時，曾引發小規模爭議。此案例凸顯了在此類官方通訊中， 建立並維繫信任的重要性。
• 基於訪談資料，可合理推論俄羅斯正刻意將「空襲警報」作為影響烏克蘭民眾心理的工具。 由於搭載極音速飛彈的軍機起飛會自動觸發烏克蘭全境警報，俄羅斯武裝部隊遂於夜間操作該武器系統飛行，以引發不必要的警報，其目的在於使民眾對危險產生倦怠與麻木。
• 除了「空襲警報」(AirAlert) 外，烏克蘭亦引進其他支援民防之應用程式，旨在提醒民眾 注意雷區位置及鄰近民防避難設施之處 (Juurvee2022,6-7)。

民眾對警報之反應

• 於烏克蘭，平民人口對空襲警報之反應普遍良好。根據戰時經驗，應力求在警報響起後 2 至 4 分鐘內進入防空洞與民防避難設施 (SyshkinandPankeieva2024,232)。
• 研究證據顯示，隨著戰事演進，公民前往避難所之意願已呈現遞減趨勢。統計分析指出， 長期且頻繁滯留於避難所，是導致警報反應率下降之主因。另一方面，警報之準確性似乎 並未影響民眾前往避難所之意願。易言之，民眾對於月復一月，甚至一日多次尋求避難之行 為已產生疲勞感。(VanDijckeetal.2023.
• 居住於俄羅斯打擊目標附近及前線地區之民眾，對警報的反應較為及時。研究亦發現，於預期俄羅斯將發動襲擊之特定日期（如國定紀念日）配合警報進行宣導溝通，對民眾尋 求避難之行為具有顯著影響。因此可得出結論，除技術性警報解決方案外，亦須制定更全面之溝通策略。另一方面，不同等級之警報亦賦予民眾自主行動權，在此情況下，至少於發布最高等級警報期間，民眾尋求避難之積極性較高。（VanDijckeetal.202 3.）

燈火管制措施

• 多數受訪者對烏克蘭之燈火管制措施並不瞭解。然而，部分受訪來源指出，烏克蘭實施燈火管制可能係基於兩項考量。 首先，在某些情況下，針對遭長程武器攻擊之區域，可能會採取預防性斷電措施。其目的在 於減輕電力網路遭受攻擊時之損害，並防止因實體設施損毀引發之供電中斷擴散至整 體電網。 在遭受攻擊後，烏克蘭可能也實施了局部限電，尤其是在夜間，以防止俄羅斯無人機記錄 攻擊目標並評估攻擊造成的損害。

民防避難設施

• 戰爭爆發前，烏克蘭的民防避難設施數量極其有限，且主要是在蘇聯時期於大城市中建造。 戰爭期間，該國已根據所汲取的經驗與觀察到的需求，開始迅速建造不同類型的避難設施 。儘管烏克蘭的情況與芬蘭有顯著不同，但該國採取的措施對於芬蘭民防的發展亦具參考 價值。本章簡要描述烏克蘭的民防策略、避難設施的技術方案及其設備。

民防策略與情境

• 本專案的一項關鍵發現是，在俄羅斯發動侵略戰爭之前，烏克蘭尚未針對民防避難設施的長期使用做好準備（Polyakov2023）。 目前該國已進入「新常態」，避難設施通常每天都 會被使用。這對其可用性與設備配置提出了新的要求。 根據受訪來源顯示，戰爭初期避難設施數量稀少，且區域覆蓋率不足。建物所有權人需 負責避難設施的維護與運作。受貪腐因素影響，並非所有預定用於防護的設施均已建成， 且部分設施並不具備使用功能。烏克蘭已發起推動建設新避難所的行動，相關法規亦於戰爭 期間進行了修訂。 戰爭初期，地方政府主動針對轄區內避難所及適合作為避難用途的設施進行盤點與通報， 向公眾說明其位置及設備配置 (布羅夫科 2024,7)。 戰爭期間，非政府組織亦參與了此類調 查工作 (亞齊納與 Zawadzki2023,65)。

避難設施之進入

• 由於戰爭初期避難設施維護狀況不佳，在諸多案例中，當民眾於 2022 年 2 月試圖進入避 難時，指定設施仍處於鎖閉狀態 (魯登科 2023,26)。 隨著戰事持續，相關單位已盡力提升避難設施的可及性，盡可能增設坡道、輪椅升降機及點字標示。 烏克蘭已開發出一款手機應用程式，使民眾在空襲警報響起時能迅速定位最近的民防避難 設施（Juurvee2022,6-7）。 烏克蘭政府顯然曾就避難設施位置資訊的公開程度進行過討論 。最終，相關資訊已全面對外公開。

避難設施之結構與技術

• 戰爭期間，烏克蘭啟用了多種類型的避難設施。部分設施與芬蘭民防避難設施相似，具備抵禦化生放核（CBRNE）威脅的功能。部分設施則能提供有限的放射性落塵防護。烏克蘭境內 數量最多的避難設施僅具備防爆與防破片功能，雖僅能對抗常規武器，但其維護程序簡便 且成本低廉。例如，相關單位利用混凝土構件為公車站建造了結構極為簡單的防破片避難設施（Shipiliarevych et al. 2023）。
• 除了正式的避難設施外，民眾亦受命將合適的場所（如地窖）改造成避難空間。地鐵隧道與地下停車場已被大規模運用於此類避難用途。根據烏克蘭的指導方針，任何位於地下或與 戶外空氣隔有兩道牆體的空間，均可用於此目的。
• 原則上，此類設施應配備乾式廁所及 4 8 小時份量的糧食供應。 （Shipiliarevych et al. 2023.）然而，公寓大樓內的地下室若非針對防護目的興建，且未具備雙向出口，現已證明具有危險性，因為其無法承受上方建築結構崩塌之衝擊（朱維 2022, 5）。

避難設施配備

• 根據受訪專家所述，在長期持續使用避難設施的情況下，其內部設備的配置方式至關重 要。民防避難設施必須兼具舒適與衛生，並適合不同族群使用；此外，設施必須能供人長時間待在其中，以確保民眾在必要時願意重複使用。通訊管道之建立亦十分重要，以便發 布空襲警報及其解除之相關資訊。
• 根據訪談資料，烏克蘭的新型民防避難設施均系統性地配備了緊急電源或發電機、充電插座 及 Wi-Fi 連線。避難設施內亦配備了烹飪設備、傢俱及其他生活機能設施。根據修訂後的 烏克蘭法規，所有大型民防避難設施必須具備空間分隔功能，以便讓 11 歲以下兒童以及孕 婦和哺乳期婦女能於獨立空間停留 (Shpiliarevychetal.2023,580)。 戰爭期間於校內興建的 民防避難設施，旨在創造得以在類教室設施中持續教學的機會 (Mojafortetsia,nodate)。

公共秩序

• 與蓄意破壞的情況類似，目前關於戰爭期間公共秩序惡化的資料相當有限。基於顯而易見的原因，烏克蘭並無意向外界通報可能損害國家團結形象的現象。儘管如此，該主題仍屬民防範疇，在軍事緊急狀況下必須予以嚴肅看待。
• 根據受訪來源指出，烏克蘭戰爭初期隨著俄羅斯部隊推進，烏克蘭警方被迫撤離，導 致前線居住區陷入無執法力量的狀態。在戰爭初期，基輔曾宣佈持續數日的宵禁，理由是為了阻礙俄羅斯破壞小組的行動。此外，基輔市長亦禁止販售酒精，並宣佈對掠奪者將「就地處決」（Klichko2022）。 烏克蘭第一手資料亦記載了大規模的掠奪行為，例如對居民已 撤離的家園進行搜刮（Rudenko2023,111-113）
• 根據受訪專家所述，烏克蘭其他地區的公共秩序在部分地點亦宣告崩潰，商店掠奪等行為隨 處可見。此現象亦可能源於一般民眾於危機期間致力於儲備家用物資之努力。在戰爭初期， 烏克蘭亦流傳相關影片，顯示一般居民毆打掠奪者，並將其綑綁於交通標誌上，作為一種公 開羞辱之手段（France242022）

貪腐

• 貪腐一直是且目前仍是烏克蘭的主要社會問題。戰爭期間，與民防相關的重大貪腐案件 亦浮上檯面。由於戰爭期間放寬了公部門採購規範，遂為犯罪活動提供可趁之機，民防採購領域已揭發重大詐欺行為（例如 NABU2024；亦請參閱 SESU2023,28）。 烏克蘭國家緊 急事務局（SESU）已推行其內部匿名檢舉專線，用以通報貪腐案件（SESU2023）。

環境安全

俄羅斯對烏克蘭的侵略戰爭亦對環境安全造成了多種威脅。在許多方面，這些威脅與民防 並無直接關聯，因此已排除在本報告之外。然而，目前已有關於烏克蘭因戰爭引發之輻射 安全與化學威脅的觀察資料，可供芬蘭民防發展參考利用。

輻射安全

• 俄羅斯在其侵略戰爭期間，表現出對核能設施安全的無視。例如，由於戰鬥以及針對 電廠支援設施建築物的長程武器攻擊，車諾比與札波羅熱核電廠的運作已受幹擾。 儘管在這些案例中尚無放射性物質洩漏的立即風險，但俄羅斯的行為已導致多起電廠與 電網連接受損或完全中斷的情況。若此類情況持續過久，將構成輻射事故風險，因為核電廠即使在停 機狀態下，仍需電力來冷卻反應爐與乏核燃料棒。(NikolaievaandZwijnenburg2022.)
• 根據提供給芬蘭專家的資訊，烏克蘭已建立一個由 450 個輻射與空氣傳播化學物質測量點 組成的監測網絡，用以監測國內輻射水平並將資訊傳送至主管機關。

化學威脅

• 針對各類工農業設施、儲存設施及電力產業的長程武器打擊，亦構成化學物質外洩之威 脅 (Nikolaieva and Zwijnenburg 2022)。 根據訪談資料，烏克蘭國家緊急事務局 (SESU) 為此 已投入資源，以強化救援人員的化生放核 (CBRN) 應變能力。使用危害性化學品之工廠，其庫存亦已清空或降至最低限度。這在一定程度上得以實現，係因許多工廠於戰爭期間已暫停營運。除了直接軍事攻擊外，電力網路中斷亦會對處理化學品之工廠構成風險 (Nikolai eva and Zwijnenburg 2022)。

感謝您閱讀至此。本報告揭示戰爭的殘酷本質，以及其對社會運作造成的全面性衝擊。戰爭會從根本上動搖人民生活的各個層面，而維持社會機能，則有賴各行各業在非常時期的挺身而出，並深刻反思與努力，才能建立起跨部門完善的支援體系。

烏克蘭的教訓告訴我們，最周全的疏散計畫也可能在戰爭爆發那一刻因政治決策、資訊斷層或交通癱瘓而失能。在戰時民防展現了強大的「即興應變」能力，但也凸顯了預案與實務執行間的巨大鴻溝。從撤離路徑的安全協調到「不屈之點」的基礎設施建立，每一項發現都指向了一個核心：民防必須深入社會基層，且具備高度的去中心化運作能力。

透過發現引導反思，檢視現有制度的不足，是這份報告的核心。

唯有正視改進空間，並落實各項支援準備，
我們才能在面對未知的挑戰時，展現出守護家園的真正韌性。

下篇，芬蘭政府針對烏克蘭經驗所提出的具體建議(待續)