日本國鐵私有化的效應：從重大鐵道事故談JR西日本的組織風氣

筆者先前在高雄市產業總工會《工議》第八十七期，發表了〈從《昭和解體》回顧日本國鐵的私有化過程〉一文，內容是藉由《昭和解體》這本書，介紹日本國有鐵道於1987年被分割私有化的過程。接著在《工議》第八十九期，發表了〈日本國鐵私有化的前奏：從「下山事件」談起〉一文，藉由「下山事件」等「國鐵三大神秘事件」，說明日本戰後初期的政治與社會狀況、左右兩方勢力在其中的角力，以及在這過程中，隱然暗暗萌生導致日後國鐵私有化的因素，可說是日本國鐵私有化的前傳。

信樂高原鐵道事故

日本國鐵分割私有化的政策形成後，為了降低營運成本，若干收入虧損的地方線，遭到廢線或改成「第三部門鐵道」的處置。所謂「第三部門鐵道」，就是由鐵道沿線的各級地方政府或民間組織，合作出資經營的模式，而在JR西日本的轄區內，位於滋賀縣的原國鐵信樂線，在1987年私有化後改制為「信樂高原鐵道」（SKR），就是其中一條「第三部門鐵道」。

信樂高原鐵道的起點信樂，是著名的陶藝之鄉，「信樂高原鐵道」的列車由此發車，至終點貴生川站可換乘JR西日本草津線。1991年4至5月期間，世界陶藝祭在信樂舉辦，因而湧入大量遊客，為運輸旅客，JR西日本於陶藝祭期間，運行由大阪、京都方面直通信樂的列車，不必在貴生川站換乘。

「信樂高原鐵道」僅有單線運行，陶藝祭期間因為增加了直通列車，而有不同方向列車同時間交錯的情形。兩家公司在貴生川及紫香樂宮跡兩站間的小野谷號誌場，設置了待避路線，並透過自動控制的號誌，以錯開來往列車。但因為事前訓練與溝通不足，彼此間的聯繫效率極差，且各自有己方本位的情況。

1991年5月14日早上，因為一些狀況，SKR與JR西日本雙方改以人工操控號誌機，在未確認列車實際運行的狀況下，SKR負責修理號誌機的技師將號誌轉為綠燈，JR西日本由京都發車的下行直通列車通過待避處時，應該停在該處錯車的SKR列車並不在現場，但駕駛員仍依號誌繼續前行，不久之後在視線不良的轉彎處，正面撞上SKR的上行列車，JR的首節車廂跨上SKR的車廂，以前半截朝天向後彎曲的狀態全毀。此事故造成42人死亡、628人受傷。

JR西日本的推卸責任姿態

事故發生後，JR西日本主張事發地點是在SKR負責管理運行的軌道上，所以JR並沒有責任，事故對JR來說是「無妄之災」。法律責任的追究，在刑事部分，SKR的現場負責人員有數人遭到判刑，但JR方並未獲得起訴；在民事部分，兩家鐵道公司被判定都有過失，但JR不斷纏訟、判決確定已經是11年後的事。

在此期間，事故受害者遺族為了要求道歉、說明與究明原因，組織了遺族會，在遺族會的要求下，JR在事故後的一年間，共舉辦了四次說明會，但當時的JR西日本社長角田達郎，卻一次都沒有出席說明會，完全不承認JR有責任問題，而刑事責任的逃脫，讓JR覺得自身更理直氣壯。支援遺族會的律師團隊中，有一名佐藤健宗律師，依他的觀察與互動經驗，他認為JR西日本是「非常僵化、官僚主義的組織，與表面說詞相反，內在本質的部分絕對不承認自己組織的責任與錯誤，且對此絕不讓步。就是這樣的一個組織。」（引自《軌道》，頁108）

遺族會致力於查明事故原因，而不僅是追究責任，當時日本並沒有常設的鐵道事故調查機構，他們拜訪了美國的「國家運輸安全委員會」（NTSB），學習先進的事故調查方法，並組成「鐵道安全推進會議」（TASK），推動在日本也成立類似的調查機關。經過遺族會的努力，日本終於在2001年10月設立「航空暨鐵道事故調查委員會」，隸屬於內閣中的國土交通大臣。

然而，JR西日本對此事故卻沒有足夠的反省與改進，終究在14年後發生傷亡更為慘重的事故。就此意義而言，信樂高原鐵道事故，也可說是一個「原點」。（《軌道》，頁192）

福知山線出軌事故

2005年4月25日早上，JR西日本福知山線上，一列從寶塚站發車、前往同志社前站的快速電車（七節車廂編成），通過塚口站後，在名神高速公路南側的一處彎道上，先是第一節車廂傾倒出軌，直接撞擊鐵軌東側的公寓大樓牆壁，接著第二至第五節車廂也隨之脫離軌道。此事故共造成107人死亡，562人受傷，是日本在戰後發生的第四嚴重之鐵道事故，也是國鐵私有化之後，JR最嚴重的死傷事故。

當天的駕駛員是23歲的高見，根據事故調查報告，其運行時段因為乘客眾多、不斷有人在最後一刻匆促衝進車廂，列車於發車時就已經延誤15秒，九點十分抵達川西池田站時，較原定時刻延遲35秒；到達下一站伊丹站時，駕駛員似乎忘記停車，電車速度過快觸動「列車自動停車裝置」（ATS）發出警告，駕駛緊急煞車，結果列車停靠位置大幅超前月台72公尺、也就是接近三節車廂的長度，駕駛以超過倒車速限的速度、慌忙倒車讓乘客下車，此時誤點時間到達1分20秒。

從伊丹站出發後，高見駕駛員主動與列車長通話，希望他能網開一面，對剛剛的超出停車位置問題，能夠稍加修飾、不用回報實際距離，此時剛好有乘客向列車長大聲責罵列車誤點，列車長關掉與駕駛員的通話，高見駕駛員似乎誤以為列車長拒絕他，心裡更加慌張、怕受到懲處，於是更加想要縮短誤點時間。

通過豬名寺站之後，列車開始直線加速，最高時速曾到達125公里，乘客都感到電車速度異常快速。電車鑽過名神高速公路的涵洞之後，以時速116公里的速度進入彎道，這裡的彎道速限是時速70公里，列車超速將近50公里。此時駕駛開始煞車，但已經擋不住重力加速度的慣性，失速列車大約因為經過彎道時離心力過大、終究出軌翻覆。高見駕駛員也在事故中喪生。

圖一：JR西日本福知山線事故 現場概略圖。資料來源：《軌道》，頁2。

遺族會組織「4.25網絡」的成立

事故發生後，JR西日本雖然表面上承認了過失，但是對於事故發生原因與實際改善方案，態度避重就輕，反而是不斷私下聯繫個別的遺族家屬，積極推動賠償方案來試圖達成和解，並急於恢復行駛，這就是他們解決問題的方式。遺族普遍感到不滿，形成了遺族會組織「4.25網絡」，網絡並獲得一些專業人士的協助，包括前面提到的佐藤律師，他在「信樂高原鐵道事故」中即和遺族會一起工作，與JR西日本有直接的交手經驗。

遺族之中有一名專業建築師淺野彌三一，他自行創業、夫妻一起經營事務所，承接因公害、天災等因素而導致的社區重建案，他與地方基層組織合作，以社區居民的意見為依歸來規劃社區營造，也參與了阪神大地震的災後重建，相當受到好評。淺野的社會形象及其對JR西日本強力監督不退讓的態度，使他成為「4.25網絡」的重要幹部之一。

同時間，有一名記者松本創，他在出軌事故發生前就認識淺野，事故發生後，他長期追蹤事故發生原因的調查過程，以及「4.25網絡」與JR西日本的互動，他近身觀察淺野在其中發揮的作用，後來寫成《軌道：福知山線出軌事故，改變JR西日本的奮鬥》（本文簡稱《軌道》）一書，記述了「4.25網絡」如何促進JR西日本改變其組織風氣，以推進對於行車安全的改善。本文的敘事，主要就是得益於這本書的內容。

圖二：《軌道》一書中譯本封面

JR西日本的天皇

在說明JR西日本的組織風氣之前，必須先介紹其中一個重要人物，那就是筆者在〈從《昭和解體》回顧日本國鐵的私有化過程〉一文就提到過的井手正敬。井手是國鐵時期的管理職出身，他及葛西敬之與松田昌士被合稱為「三人幫」，是國鐵內部大力推動分割私有化的幹部。國鐵私有化之後，他被分配至JR西日本，先是擔任副社長，後來持續晉升為社長及會長；「福知山線出軌事故」發生時，他已從第一線退下轉而擔任「相談役」（「高層顧問」之意）的職務。

《軌道》一書提到，JR西日本的記者俱樂部稱為「青燈俱樂部」，各採訪媒體的記者新到任時，都會從JR處收到一本《透過大眾傳媒呈現的井手正敬小史》（1999年開始發行），裝訂印刷非常豪華精美，收錄井手到任後所有在媒體上發表或受訪的內容，可說是其言論全集。這個現象具體而微地顯示了井手在JR西日本的地位，他甚至被稱為是「JR西日本的天皇」。

井手被認為相當有經營手腕及統率力，他熟悉場站日常業務，能夠與基層員工打成一片，不懼風險與批評，「與一般官僚不同」，但其對於命令的要求也很嚴厲。JR西日本的核心轄區是關西地區，而關西素有「私鐵王國」的稱號，大型私營鐵道眾多、載客競爭激烈，井手在任時推動「城市網絡」（Urban Network）的戰略，努力建立人口密集區的運輸幹線，並縮短行車時間以增加競爭力。

1995年阪神大地震發生後，井手很快公開宣告，JR西日本會在三個月內全面恢復行駛，在他的強力要求之下，JR西日本全面動員、用盡一切手段，確實做到在三個月內恢復行駛，相形之下，私營的阪急電鐵與阪神電鐵皆多花了二個多月才能恢復行駛，這使得井手的聲名與地位更加鞏固。

JR西日本的組織風氣

但井手如此要求營運績效的作法，也給基層帶來許多行車壓力。在「福知山線出軌事故」發生後的事故調查過程中，關西大學的安部誠治教授談到JR西日本的行車時間「缺乏餘裕」的狀況（引自《軌道》，頁142-143）：

1987年4月，JR西日本開始營運之初，寶塚站到大阪站之間最快的列車需時31分鐘。到了福知山線事故發生前的2005年3月，速度已經加快到僅需22分鐘。同時期阪急電鐵從36分鐘的車程縮短至30分鐘，僅縮短6分鐘。換言之，JR西日本與阪急電鐵之間的差距從5分鐘拉大至8分鐘。

……

特別是福知山線每次修正時刻表都會削減餘裕時間，並縮短各站的停車時間，如此一來，駕駛員被迫在缺乏餘裕的狀況下行駛，而長期下來同路線的列車誤點也成為常態。

井手是達成分割私有化的重要推手、敵視並削弱工會勢力的急先鋒。他雖然容易與基層打成一片，但那可說僅是他統御員工的手法，他其實對基層員工存在偏見。當發生事故時，他總是第一個怪罪前線的駕駛員，而因為駕駛員組成的工會原先最強勢，可說是他對工會的敵視、延伸至對於基層駕駛的敵視，他心中尊崇的是「無謬主義」，認為只要嚴加訓練，所有人都可以達到不犯錯。

總之，井手重視競爭力、遠大於行車安全性，他重視嚴格訓練、遠勝於找出事故原因；在他威權式的領導與經營風格之下，無人敢質疑其管理方式，造就了JR西日本的另一種官僚式組織風氣。安部教授在事故調查過程中，就指稱JR西日本擁有「錯誤的人性觀」（認為只要對員工強加嚴格管教，便可避免錯誤），與「扭曲的安全觀念」（在設備投資上優先選擇強化競爭力，而非提升安全性）。（《軌道》，頁26）

日勤教育

「福知山線出軌事故」的列車駕駛員高見，18歲高中畢業後進入JR西日本，歷經站務員與列車長職務，於2004年5月成為駕駛員，事故發生時，他的駕駛經歷是11個月又7天。在日文版維基百科的「JR福知山線脫線事故」條目中，提到國鐵私有化之後實施人事精簡措施，尤其JR西日本長期以來限制新員工的招聘，直到國鐵時期延續下來的老員工大量退休之後才進行，致使駕駛員的年齡結構出現偏差，缺乏中生代的有經驗駕駛作經驗傳承。

高見在脫軌事故發生前，被記錄了數次超前停車位置以及誤點等過失。但根據JR西日本自己的調查，即使是在事故剛發生過後的2005年9月至2006年12月期間，發生「停車位置不良」的事件約有2400起，其中停車位置超出5公尺的有821件，而超過兩節車廂、40公尺以上者，竟然也高達100件，可見高見的狀況並非特別嚴重，而是當時JR西日本駕駛員的一般狀況而已。（《軌道》，頁159）

因為高見曾經犯有駕駛過失，紀錄上JR西日本讓他接受了三次的「日勤教育」、前後加起來共十餘天。所謂「日勤教育」，就是當天不安排駕駛工作，由管理人員進行再教育。問題是，再教育的內容並非技術上的討論或修正，卻相當程度是精神上的「霸凌」，例如打掃廁所或鐵道旁割草等懲罰，或是要求當事人撰寫反省文，上司卻又無理地多次要求重寫、並對其人格進行汙辱等狀況；而在實際的利益損失方面，「日勤教育」期間僅有基本日薪、沒有津貼與獎金，實質上是減薪的處置。「日勤教育」對於當事人造成相當大的精神壓力，甚至有駕駛員因而自殺，高見也因為「日勤教育」的經驗，深怕再次受到懲處；他在事故當天為避免誤點而持續加速的舉動，被認為就是基於「日勤教育」的壓力陰影而造成。

許多人都認為「日勤教育」的目的之一，就是要制裁與管束對公司不滿的人員、包括對付工會成員，是一種職場控管的手段，尤其在國鐵私有化之後，工會弱化，「日勤教育」於JR西日本更是雷厲風行。在JR西日本內部，即使是與公司關係良好的「勞資和諧」派工會、也是會員最多的西日本旅客鐵道工會，在脫軌事故後進行的問卷調查中，也有近四成的駕駛表示不滿，認為「日勤教育」是「懲罰性的，以儆效尤的」，八成以上回答「沒有必要，必須改善」。（《軌道》，頁137-138）

「4.25網絡」推進的安全改善

脫軌事故發生二年二個月後的2007年6月，內閣國土交通省的事故調查委員會，公布了事故調查報告書，在數百頁的文件中，雖然詳細調查了各個層面，然而對於事故發生原因，僅有短短12行文字：事故調查報告書歸咎於「日勤教育」，認為與JR西日本的駕駛員管理方式有關。遺族會「4.25網絡」反對把原因歸咎於駕駛員個人，但調查報告書歸咎於管理方式，卻又讓人覺得簡化問題。

之後，「4.25網絡」推動設立「共同檢證委員會」，由遺族與JR西日本一同檢證造成事故發生的因素，後來以「課題檢討會」的方式呈現，從2009年底開始，在一年四個月的期間共舉行了16次會議，檢證針對四個主題進行：日勤教育、行車時刻表、ATS、安全管理制度，一個主題大約需要花費兩、三次會議，至2011年4月，課題檢討會的報告書整理完成，主要是找出JR西日本在組織風氣與安全認識上的問題點。

接著，「4.25網絡」又繼續推動跟進工作，2012年5月，成立了「JR西日本安全追蹤會議」，除了遺族和JR兩方之外，又邀請專家學者共同參與，是要檢證課題檢討會報告書上的問題，以及在此基礎上提出安全對策，最終在脫軌事故的九周年紀念日，也就是2014年4月25日，公布了兩冊報告書。

JR西日本原本是抗拒進行共同檢證的，但在事故發生後，JR西日本既有的高層陸續離職，接任社長的是曾任鐵道本部長的山崎正夫。跟井手等白領管理職出身不同，山崎是基層技術人員出身，重視安全管理，是少數敢跟井手直言的高層，卻也因而被井手冷凍、調到子公司，其安全計畫被擱置。山崎回任被認為只是清理爛攤的過渡人選，讓人想起國鐵於戰後的首任總裁下山定則，同樣是技術人出身。

經過「4.25網絡」淺野等人的不斷堅持與耐心溝通，山崎及其後續的JR西日本經營者，逐漸了解遺族的用心，並非只是要追究責任，而是真正想找出問題、解決問題，根據《軌道》一書所言，這才逐漸改變了JR西日本的組織風氣，開始推進各項問題的改善工作。

圖三：與福知山線列車事故有關的JR西日本組織相關概述圖。資料來源：《軌道》，頁315。

結語

「福知山線出軌事故」背後的發生因素不僅一端，「4.25網絡」就把它分為日勤教育、行車時刻表、ATS、安全管理制度四部分，來與JR西日本討論。本文較側重描述日勤教育與行車無餘裕時間的部分，是因為筆者想從JR西日本的狀況為例，來說明日本國鐵私有化之後的組織風氣，及其對待基層員工的管理方式。

可惜《軌道》一書較少提到工會的反應，然而，經由JR西日本的組織風氣，我們可以得知，私有化並必能夠消弭管理階層的官僚化，反而因為工會的弱化，私有化後的管理高層，更加能夠建立他們的威權，並透過對於行車時間的要求，以及懲罰式的管理機制，從而使得基層工作者的勞動壓力增加，其實也增加了鐵道運行的安全風險。

參考資料：《軌道：福知山線出軌事故，改變JR西日本的奮鬥》，松本創著，黃耀進譯，2020年10月出版，游擊文化出版。