🔍 本篇導覽
- 「換文」的定義為何？
- 「09400096190號函釋」的適用時機？
- 契約變更的換文依據及內涵
- 函釋說的『契約金額容許範圍內』定義為何？
- 採購類型推演
- 哪些是一定要去議價的數量變更行為
【前言】在採購法的程序中，有一個所有承辦人都在追求的目標——「換文」，它是傳說中與廠商締約最簡單的方式，但是到底什麼叫做換文？什麼時機點才可以換文？有什麼對應程序？卻沒有幾個人答得出來，因為它不存在於任何「政府採購法令彙編」之中，而是經由工程會的函釋所發展出來的例外情形，這次來深入探討一番。
一、「換文」的定義為何？
先來看幾個相關函釋：
1. 工程企字第09400096190號（後續擴充換文） 依本法第22條第1項第7款規定辦理原有採購之後續擴充，議價程序不得免除。如原招標文件之後續擴充條件載明係以原契約條件及價金續約核算付款，得以換文方式辦理，免召開議價會議。
2. 工程企字第09700034290號（換文方式之例示） 所稱「以換文方式辦理」，例如雙方以公文書面相互確認相關事項。（包括但不限於）
☕ Olen 的實務洞察
比減價及議價機制，是採購法中決定契約價格的法定程序，也是監辦單位必須一起參與的法定程序之一，而換文則是在特定條件下，通常是條件足夠簡單明確的前提下，連議價都可以省略的例外程序。
從大的面向來看，「換文」與「議價」互為對立的2個程序，而常見的換文形式是「雙方以公文書面相互確認相關事項（如上開函釋所載）」，因此我們可以歸納出「換文」的基本定義如下：
- 不須辦理議價。
- 相關履約事項以書面為之並用印（相互確認）即可。
二、「09400096190號函釋（後續擴充換文）」的適用時機？
有夥伴曾經提問：「函釋09400096190號函（後續擴充換文），是否不侷限於採後續擴充條款辦理新案之情形?如果是在履約期間辦理後擴（即辦理後擴之契約變更），依前開函釋說明，是否原則仍需議價辦理，例外才能換文？」
這個說法似是而非(結論是對的，但推論是錯的)。如果只專注在後擴法條及單一函釋的視角時，很容易會產生觀念混淆，「契約變更」與「新設採購案」是不同的2個採購行為，先拉出來看整體框架，比較容易釐清其間的區別。
1. 法律關係的本質差異
依本法22條1項各款的限制性招標，主要講的是「新設採購案」的「招標方式」，本質上是一個機關與廠商簽訂新約的法律行為，彼此的法律關係是「從無到有」；而「契約變更」是在既有的法律關係中去建立新的合意，其法律關係是「自始存在」的，兩者之立法(規)目的不同，要處理的標的也不同。
就09400096190號函釋之適用範圍而言，應該是針對「開新案的限制性招標議價（招標方式）」所做的例外說明，與契約變更無關，個人認為不能夠直接引用到契約變更，作為換文之依據。
2. 一覽表的法律位階與準用性質
機關目前辦理契約變更的依據是「採購契約變更或加減價核准監辦備查規定一覽表」，其實是主管機關（工程會）自己下的作業規定(非法律層級)。當初在考慮「採購法（22條…）」之立法理由時，立法者從來沒有考慮過契約變更的部分，是後來工程會覺得契約變更的本質上也是一種洽特定廠商採購的限制性招標形式，應該要有個核准的程式與規定，才規定要大家「拿本法22條各款的要件來當作准駁契約變更判斷的依據」，有點**準用（懶得再寫一遍，躲在採購法後面就好）**的味道。
所以當我們關注在「契約變更」的法律行為中時，採購法22條1項各款之要件，其實只是拿來當作各種契約變更情況「准駁的依據」而已。如果直接適用限制性招標的函釋內容，不僅牛頭不對馬嘴，實務上也窒礙難行——因為不可能會有跟原契約相同情形的契約變更存在（就是有跟原契約不一樣的地方才須要契約變更阿!!）。
🌟 實務小節：
09400096190號函是針對限制性招標所做的例外規定（新設採購案），不能直接適用於契約變更行為上。
三、契約變更的換文依據及內涵
《09500221470號函釋》（重要函釋，全文引用）
主旨：有關「採購契約變更或加減價核准監辦備查規定一覽表」核准規定疑義，復如說明，請查照。
說明：
一、復貴府95年6月9日府工土字第0951403115號函。
二、貴府依旨揭一覽表辦理原有契約工程項目數量之增減，其議價程序不得免除。如該契約價金之給付係依實際施作之項目及數量給付，『且』僅係原有契約工程項目數量之增減，並在契約金額容許範圍內者，得以換文方式辦理，免召開議價會議。
🔍函釋觀察：
- 主旨是在函復「一覽表」核准規定之疑義，只是去函單位剛好辦的是工程採購而已，不是說除了工程採購以外無須適用之意，可以拿來廣泛解釋整篇「契約變更一覽表」之核准意涵。
- 機關辦理契約變更有數量之增減，無論是否涉及新增工項，原則還是要去議價。唯有滿足函釋後段的**例外(換文)**條件之後，才有開啟換文的選項（3者缺一不可）：
- (1) 契約價金之給付係「依實際施作之項目及數量給付（結算）」。
- (2) 僅係原有契約工程項目數量之增減。（新增工項就是要議價）
- (3) 在契約金額容許範圍內。
四、函釋『契約金額容許範圍內』定義為何？
(本文重點!!)
前兩個要件（實作數量結算、僅係原有項目增減）在實務上相對容易判斷，最容易忽略的是第三個要件——『契約金額容許範圍內』，因為函釋並未直接定義這個範圍的上限是什麼。
單從字義去延伸，可以推論出兩個可能的方向，分別討論之：
- 擴張解釋： 契約金額容許（變更）範圍內。
- 限縮解釋： 契約（約定）金額容許範圍內。
（一）擴張解釋：契約金額容許（變更）範圍內
由採購法施行細則第26條 [1] 定義，「預算金額，為該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算」。如果把容許範圍解釋成「契約金額容許變更的範圍內」，就可以導出「契約金額容許範圍 = 預算金額」的結論，雖然表面上似乎有點道理，但是從法理上判斷，議價是原則，換文為例外，工程會針對例外情形給出了條件及要件，如果機關透過片面的解釋來把條件放寬，在風險上應該是趨於增加，畢竟有人認為可以就有人認為不可以。我私下請教過我們家會計主任，她就是傾向不支持的一方。
（二）限縮解釋：契約（約定）金額容許範圍內
從《09500221470號函釋主旨》解釋的對象（一覽表），以及一覽表各項次中，有明確提到增購（加）數量之契約變更項次為【項次七】及【項次八】，不論是採購法22-1-7 [2] 的後續擴充條款，還是原先採用單價決標之開口契約【細則64-1 [3]、政府採購錯誤行為態樣一.(十一)】，都有增購之數量或金額必須預先公告之義涵在裡面：
【項次七】、由機關決定增購，且已於原招標公告及招標文件敘明機關得就原標的決定增購之期間、數量或金額。不論原契約金額大小，在該得增購之期間、數量或金額以內，依原招標文件及契約規定辦理者。
【項次八】、由廠商決定增加供應數量或金額（含採購契約價金之給付係依實際施作或供應之項目及數量給付），且已於招標文件敘明得增加供應數量或金額之上限及計價方式。不論原契約金額大小，在該得增購之數量或金額以內，依原招標文件及契約規定辦理者。
如果單純的總價決標（實作數量結算）案件容許從契約（決標）金額放寬到「預算金額」（擴張解釋），而上述的「22-1-7後續擴充」及「開口契約」反而須受到必須預先公告的限制（限縮解釋），這樣會造成同一份表對相同要件的解釋寬嚴不一，缺乏一致性。因此，統一限縮解釋為「契約金額容許範圍 = 契約（約定）金額容許範圍內」，才是比較合理且相對風險較小的解釋，也是本文所主張的解釋方式。
換言之，所謂「契約金額容許範圍」，應限於契約內已出現過的金額範圍以內（例如：後擴條款之金額、採單價決標配套的「預估履約上限金額」、決標金額），才可以符合換文的要件之一。
五、採購類型推演
搞定了契約變更「換文」的統一見解之後，來推論幾個常見的採購類型，在限縮解釋的前提下，會對換文形成什麼樣的影響：
（一）最常見類型
單價決標，決標金額為500萬元，契約規定可施作到履約金額上限（600萬元），依實際施作之項目及數量給付（結算），最後一期統計全案施作數量（僅係原有契約工程項目數量之增減）辦理加減價後結算金額為550萬元。依據「採購契約變更或加減價核准監辦備查規定一覽表項次（八）」及「09500221470號函釋」規定，於書面驗收前辦理換文〔雙方以書面（公文）確認相關履約事項即可〕，無核准規定（沒有規定必須誰核准才能作→有簽准就好）。
（二）可能之類型
發電機定期維修之勞務採購開口契約案件，決標金額200萬元，保留後擴權利，可於400萬額度內辦理後擴，採購及預算金額均為400萬元。其中契約項目《設備檢修保養》原數量12次（按月保養），因為風災因素，機關決定於履約期間另外加購1次保養服務，以盤點設備受損情形，維繫防颱整備工作。原項目屬於「依實際施作之項目及數量給付」之項目，也是僅作數量之變動，金額合於原契約金額容許範圍（400萬元）內，廠商表示機關未完成契約變更者，無出勤之依據，要求機關應主動辦理契約變更。依據「一覽表項次（七）」及「09500221470號函釋」規定，得以換文方式辦理契約變更，無核准規定。
（三）有爭議之類型
總價決標之工程案件，決標金額500萬元（契約金額容許範圍），施工圍籬（m）、地面鋪面混凝土（m²）採實作數量結算，在竣工確認精算數量時發現：
· 情況1｜原有項目之數量有增有減，最後結算(決標)金額不變或降低：
依據「一覽表項次（八）」及「09500221470號函釋」規定，得以換文方式辦理契約變更，無核准規定。
· 情況2｜原有項目之數量增減以致結算金額超過決標金額：
⚠️ 因為超過契約金額容許範圍，依據「09500221470號函釋」規定，辦理原有契約工程項目數量之增減，其議價程序不得免除。故竣工確認之後還需要再辦一次議價才能進正式驗收程序。
ps.採購業務標準化作業流程及控制重點(JP11-驗收)
「契約之變更，其與確認竣工所需無關者(例如實際施作之結算數量與契約所定數量不同之情形)至遲於驗收前完成變更程序」。
☕ 趨吉避凶之方法
為了避免總價決標（採實作數量給付）之案件，最後還要多做一次無謂的契約變更議價，建議在招標文件中就先加入下面這段文字，將最後可辦理加減價之額度設定成「預算金額」，預先公告，既符合限縮解釋之要求，也能達到擴張解釋之目的，將機關得以換文的一線生機保留下來。
📋 契約範本建議條文（可直接參考使用）
XX、本採購案契約價金之給付如係依「實際施作或供應之項目及數量結算」或「部分依實際施作或供應之項目及數量結算」者，以「預算金額」作為工程企字第09500221470號函釋所稱「契約金額容許範圍內」。
註1.【行政院公共工程委員會95年06月20日工程企字第09500221470號函】 依旨揭一覽表辦理原有契約工程項目數量之增減，其議價程序不得免除。如該契約價金之給付係依實際施作之項目及數量給付，且僅係原有契約工程項目數量之增減，並在契約金額容許範圍內者，得以換文方式辦理，免召開議價會議。
六、哪些一定要去議價的數量變更行為
要夠簡單才能夠採用例外換文的方式辦理，所以反面解釋以下這些條件都無法適用於換文的例外情況，議價方式都不得免除，舉例如下：
- 契約採總價結算或是部分總價結算之項目範圍，數量變更（非實作數量結算）。
- 包含新增工項之契約變更（非「僅係原有契約工程項目數量之增減」）。
- 契約內無另外規定比決標金額更高的容許金額，『且』數量變更部分導致決標金額增加者（非「在契約金額容許範圍內」）。
📜 參考資料
[1] 政府採購法施行細則第26條
[2] 政府採購法第22條第1項第7款
[3] 政府採購法施行細則第64條第1項
行政院公共工程委員會工程企字第09400096190號函
行政院公共工程委員會工程企字第09700034290號函
行政院公共工程委員會工程企字第09500221470號函
採購契約變更或加減價核准監辦備查規定一覽表（項次七、項次八）
採購業務標準化作業流程及控制重點JP11-驗收
（此文章由 Expert Olen 整理，旨在提升採購法規的實務應用與交流）
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